lunes, 19 de marzo de 2012

COMENTARIOS AL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO EN EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ


Héctor Gabriel Pantigoso Martínez

“Que los Parlamentos contemporáneos se han transformado en una especie de instancia ratificadora de decisiones negociadas y adoptadas en sedes ajenas a sus órganos parece haberse convertido en un dato incuestionable.”[1]

El procedimiento legislativo peruano tiene un claro sustento constitucional y naturalmente también está regulado en el Reglamento del Congreso de la República del Perú, en adelante el Reglamento. El presente artículo tiene por objetivo esbozar algunos breves comentarios al procedimiento legislativo ordinario a cargo del Congreso de la República, con especial incidencia en los rasgos principales de las fases de iniciativa y constitutiva.

El Reglamento contempla diversas variantes del procedimiento legislativo en función al resultado del mismo:

“Artículo 72°.- Mediante el procedimiento legislativo se persigue aprobar leyes de carácter general y resoluciones legislativas, las mismas que pueden ser:

a) Leyes ordinarias;
b) Leyes de reforma de la Constitución;
c) Leyes orgánicas;
d) Leyes presupuestales y financieras, incluyendo las de tratamiento tributario especial a que se refiere el último párrafo del Artículo 79° de la Constitución Política;
e) Leyes autoritativas de la legislación delegada;
f) Leyes de amnistía;
g) Leyes demarcatorias;
h) Resoluciones legislativas; e,
i) Resoluciones legislativas de aprobación de las normas reglamentarias internas del Congreso.”

En tal sentido, utilizaremos la clasificación prevista en el Reglamento del Congreso de la República y nos avocaremos al estudio del procedimiento correspondiente a las leyes ordinarias, aunque para fines estadísticos hemos tomado en consideración todas las iniciativas legislativas presentadas hasta la fecha de conclusión del presente artículo (15 de marzo de 2012, sin perjuicio de haber realizado una comparación con la situación al 29 de septiembre de 2009).

Para tales efectos, utilizamos la clasificación expuesta por Piedad García Escudero en su libro “El Procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales”, mencionada en el artículo de Yolanda Gómez Lugo “El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales” así como en el libro  de la primera autora“La Iniciativa Legislativa del Gobierno”:

“Sin embargo, creemos que –al igual que en otras formas de procedimiento- pueden distinguirse en el legislativo una fase inicial, que constituye el impulso necesario para las posteriores actuaciones; una fase central en la que se concreta el contenido de la futura ley, y una fase final, en la que se llevan a cabo las actuaciones materiales necesarias para que la ley pueda adquirir plena eficacia. Cada una de estas fases articula la necesaria participación de los implicados en la elaboración de la ley.”[2]

Asimismo, tampoco nos vamos a detener en el análisis de las naturales diferencias entre procedimiento y proceso, limitándonos a seguir la clasificación propuesta y desarrollarla a partir del  marco constitucional y legal, así como nuestra experiencia en el Congreso de la República del Perú.

1. FASE DE INICIATIVA.

Esta fase como es obvio da inicio al proceso legislativo y si bien es cierto algunos autores discuten si forma parte del procedimiento legislativo propiamente dicho, lo real y concreto es que no puede existir una ley sin ese impulso inicial presente en esta etapa.

La Constitución Peruana de 1993, inspirada en su antecedente inmediato de 1979 regula el tema de la siguiente forma conforme puede apreciarse en el siguiente cuadro:



Constitución Peruana de 1979

Constitución Peruana de 1993
Constitución Peruana de 1993 modificada por Ley N° 28390 publicada el día 17.11.2004
Artículo 190°.- Tienen derecho de iniciativa, en la formación de las leyes y resoluciones legislativas, los Senadores, los Diputados y el Presidente de la República. También lo tiene la Corte Suprema de Justicia y el órgano de gobierno de la región en las materias que les son propias.
Artículo 107°.- El Presidente de la República y los congresistas tienen derecho de iniciativa en la formación de las leyes.
También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los municipios y los colegios profesionales. 

Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley
Artículo 107°.- El Presidente de la República y los Congresistas tienen derecho a iniciativa en la formación de las leyes.

También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales y los colegios profesionales.
Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley.


De esta forma podemos identificar en esta etapa los siguientes actores con iniciativa en lo relativo a las leyes:

a) El Presidente de la República.
b) Los Congresistas de la República.
c) Otros poderes del Estado, como por ejemplo el Poder Judicial.
d) Instituciones Públicas Autónomas.
e) Los Gobiernos Regionales.
f) Los Gobiernos Locales y
g) Los Colegios Profesionales.
h) Los ciudadanos de acuerdo a ley.

Esta primera distinción que hace la Constitución, limita la competencia de todos los organismos públicos con excepción del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, a las materias que les son propias y en el caso de los ciudadanos remite su regulación a la ley.

El Reglamento del Congreso a su vez hace una mención en su artículo 74° a los referidos sujetos habilitados para presentar una iniciativa legislativa:

“Artículo 74°.-Por el derecho de iniciativa legislativa, los ciudadanos y las instituciones señaladas por la Constitución Política tienen capacidad para presentar proposiciones de ley ante el Congreso.”

Como puede apreciarse la Constitución de 1993 y a su vez el Reglamento en términos generales, no sólo precisan los sujetos de la iniciativa legislativa tradicionalmente previstos sino adicionalmente incorporan a los ciudadanos como titulares de dicho derecho conforme a ley, lo cual a su vez encuentra mayor respaldo en la propia Constitución cuando contempla en el artículo 2° numeral 17 como el derecho de toda persona “A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum” y en forma similar el artículo 31° de la citada Constitución cuando señala que los ciudadanos tienen el derecho de participar en los asuntos públicos mediante, entre otros instrumentos, de la iniciativa legislativa.

El antecedente inmediato del artículo 2° numeral 17 se encuentra también en la Constitución de 1979.[3]

En el Reglamento podemos encontrar cierto correlato con la clasificación tradicional, que nos recuerda GARCÍA ESCUDERO, cuando en su artículo 73° señala como etapas del procedimiento legislativo las siguientes:

“Artículo 73°.- El procedimiento legislativo se desarrolla por lo menos en las siguientes etapas:
a) Iniciativa legislativa;
b) Estudio en Comisiones;
c) Publicación de los dictámenes en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano;
d) Debate en el Pleno;
e) Aprobación por doble votación; y
f) Promulgación.

Están exceptuados de este procedimiento los proyectos con trámite distinto, previsto en el presente Reglamento o los que hubieran sido expresamente exonerados del mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso.”

Desafortunadamente, aunque metodológicamente es prematuro, conviene señalar que en el Congreso Peruano la excepción a que se refiere el último párrafo del artículo antes citado está muy cerca de convertirse en la regla general, dado que es sumamente común que se dispensen proyectos de ley del  trámite normal o común, vale decir del estudio de comisiones.

Por otro lado y como es obvio y natural, la iniciativa legislativa está íntimamente ligada a la función legislativa, la que tampoco se encuentra exenta de límites constitucionales, como por ejemplo el previsto en el artículo 79° de la Constitución:

“Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
El Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo.
En cualquier caso, las leyes de índole tributaria referidas a beneficios o exoneraciones requieren previo informe del Ministerio de Economía y Finanzas.
Sólo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede establecerse de manera selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona del país.”

Sin perjuicio de ello, el Reglamento regula la facultad de presentar “proposiciones de ley” en principio como un derecho funcional de todo Congresista (artículo 22° inciso c), lo cual podría llevarnos a pensar que para presentar una proposición de ley basta con la  firma de un Congresista.

En realidad, hasta el período parlamentario que concluyó en el año 2006 era factible presentar iniciativas legislativas en el Congreso con la firma de sólo un Congresista, lo que a su vez se traducía en un número exagerado de proyectos de ley, muchos de ellos desde su creación misma destinados al archivo en razón a su débil sustento jurídico y económico.

Afortunadamente, a partir de la modificatoria del Reglamento los proyectos de ley son presentados como regla general por colectivos, el primero de ellos el Grupo Parlamentario y en algunas ocasiones por varios grupos parlamentarios, tal como lo regula el artículo 76º del Reglamento:

“(…)
2. Las proposiciones de ley o de resolución legislativa que presentan los Congresistas lo serán a través del Grupo Parlamentario y requieren el respaldo:
2.1. De la mayoría de sus miembros, en el caso del Grupo Parlamentario conformado por seis (6) Congresistas, o
2.2. De no menos de seis (6) Congresistas en el caso de los Grupos Parlamentarios conformados por un número de integrantes superior a seis (6) parlamentarios.

En tal sentido, el artículo 67° define a las proposiciones de ley o resolución legislativa de la siguiente forma:

“Las propuestas o proyectos de ley o de resolución legislativa son instrumentos mediante los cuales se ejerce el derecho de iniciativa legislativa y se promueve el procedimiento legislativo, con la finalidad de alcanzar la aprobación de una ley o resolución legislativa por el Congreso”

Queda claro que esta definición de proyecto de ley se centra fundamentalmente en el aspecto estrictamente jurídico del proceso de elaboración de una ley, situando en un plano diferente el aspecto político o la ley como expresión de un consenso o intento de lograr el mismo al interior del Congreso.

A ello debemos añadir lo dispuesto en el Reglamento en su artículo 75° cuando regula los requisitos generales de las proposiciones de ley:

“Las proposiciones de ley deben contener una exposición de motivos donde se expresen sus fundamentos , el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional, el análisis costo-beneficio de la futura norma legal incluido, cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental. De ser el caso, la fórmula legal respectiva que estará dividida en títulos, capítulos, secciones y artículos. Estos requisitos sólo pueden ser dispensados por motivos excepcionales.”

Las proposiciones de resolución legislativa se sujetarán a los mismos requisitos que los de ley, en lo que fuera aplicable.

Las proposiciones de ley y de resolución legislativa se presentarán ante la Oficialía Mayor del Congreso en día hábil y horario de oficina, para su registro; sin embargo, el Consejo Directivo puede disponer que funcione una oficina especial de la Oficialía Mayor que reciba las proposiciones en día y horario distinto, cuando las circunstancias así lo requieran, dando cuenta a los Congresistas.”

Conviene precisar, que en el artículo siguiente del Reglamento, que fuera antes citado, se contemplan los requisitos especiales para cada tipo de norma legal, en función a la persona natural o jurídica que la presenta o la materia sobre la que se trata.

Dada la extensión del trabajo solicitado no profundizaremos más sobre los requisitos que deben contener los proyectos de ley, los que sin perjuicio de lo antes señalado tienen especiales peculiaridades en función al sujeto que las presenta, por ejemplo el Presidente de la República o en su defecto la materia sobre la que versan, como podría ser el caso de la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público.

Solamente quisiéramos puntualizar que de los requisitos antes citados probablemente el que menos se cumpla sea el referido al análisis costo beneficio, requisito fundamental para medir el impacto del proyecto en nuestra sociedad.

En la fase de iniciativa a la fecha así como en parte del período parlamentario precedente (2006 - 29 de setiembre de 2009 y 2011 – 16 de marzo de 2012) podemos observar una clara prevalencia del Congreso de la República, seguido del Poder Ejecutivo, tal como puede apreciarse en el siguiente cuadro:





Iniciativa presentada por:
N° de Proyectos Presentados

Porcentaje
2006-2009
2011-2012
2006-2009
2011-2012
1
Congreso
2,686
774
76.09%
85.1%
2
Poder Ejecutivo
563
87
15.95%
9.57%
3
Gobiernos Locales
117
12
3.31%
1.32%
4
Gobiernos Regionales
42
5
1.19%
0.55%
5
Colegios Profesionales
31
5
0.88%
0.55%
6
Jurado Nacional de Elecciones
26
4
0.74%
0.44%
7
Contraloría General de la República
18
5
0.51%
0.55%
8
Poder Judicial
17
8
0.48%
0.88%
9
Ministerio Público
9
3
0.25%
0.33%
10
Iniciativas ciudadanas
4
1
0.11%
0.11%
11
Oficina Nacional de Procesos Electorales
4
1
0.11%
0.11%
12
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
4
3
0.11%
0.33%
13
Superintendencia de Banca y Seguros
4
0
0.11%
0%
14
Defensoría del Pueblo
3
0
0.08%
0%
15
Banco Central de Reserva
1
1
0.03%
0.11%
16
Consejo Nacional de la Magistratura
1
0
0.03%
0


3,530[4]
909[5]
100%


Queda claro que el Congreso de la República tiene un papel preponderante en la presentación de iniciativas legislativas, sin embargo debemos tener en consideración que estamos ante un mero análisis cuantitativo, dado que no todas las leyes son iguales ni tienen la misma importancia y a mayor abundamiento debería analizarse también el rol del Grupo Parlamentario del Partido Político que actualmente ha alcanzado la Presidencia de la República: Partido Nacionalista y antes el Partido Aprista Peruano.

En su oportunidad, el Grupo Parlamentario Partido Aprista Peruano había presentado un total de 684 iniciativas legislativas, lo cual representaba poco más del 25% del total de iniciativas presentadas por el Congreso de la República, conforme al cuadro anterior. En comparación el Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú  hasta la fecha ha presentado 239, lo que representa casi el 31% del total.

En ambos casos estamos ante una tendencia, en términos porcentuales, muy semejante que denota una elemental falta de coordinación entre el Poder Ejecutivo y su bancada en el Congreso, caso contrario no se explica el enorme número de iniciativas en simultáneo a las presentadas por el Poder Ejecutivo y que mucho más claramente en el caso del presente gobierno lo supera en términos porcentuales (administración aprista 15.95% vs bancada más del 19% y administración Humala 9.57% vs bancada más del 26%).

Queda claro, que en términos porcentuales al menos en la actual administración la “presencia legislativa” de la bancada de gobierno es mucho más marcada frente a las iniciativas legislativas del propio Poder Ejecutivo.

Ello nos lleva a una evidente paradoja donde la bancada de gobierno “compite” con el Poder Ejecutivo en la presentación de iniciativas legislativas.

Naturalmente, la perspectiva puede cambiar sustancialmente si analizamos los decretos de urgencia. Por ejemplo en 37 meses de gestión del gobierno aprista, han sido publicados 234 Decretos de Urgencia, disposiciones con rango de ley, que superan largamente a la administración anterior (la administración del Presidente Toledo firmó un total de 56 decretos de urgencia), tenemos que inclusive el análisis cuantitativo no es concluyente en torno a la preponderancia del Poder Legislativo.[6] Conviene precisar que la administración Humala a la fecha ha publicado un total de 27 de decretos de urgencia.

2. FASE CONSTITUTIVA.

La Constitución peruana de 1993 también contiene disposiciones sobre esta fase del procedimiento legislativo, aunque no de manera tan precisa como la fase de iniciativa.

Efectivamente, el artículo 105° dispone lo siguiente:

“Ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva Comisión dictaminadora, salvo excepción señalada en el Reglamento del Congreso. Tienen preferencia del Congreso los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia.”

A continuación, en el siguiente artículo se refiere de manera somera a las  leyes orgánicas así como a su tramitación como cualquier otro proyecto de ley, precisando que requiere el voto de la mitad más uno del número legal de miembros del Congreso para su aprobación.

El Reglamento, como corresponde, es mucho más detallado sobre la materia, como veremos a continuación y para efectos prácticos nos centraremos en las etapas de comisiones y aprobación en el Pleno previstas en los artículos 77° y 78°.

Una vez recibido el proyecto por la Oficialía Mayor se dispone su registro y publicación en el Portal del Congreso, a continuación es derivado a una de las Vicepresidencias (actualmente son tres) a efectos que lo remita a una o dos comisiones como máximo, precisando en función al orden en que se remite la importancia asignada a la Comisión, lo que comúnmente se conoce como Comisión Principal, cuyo dictamen en analizado en primer lugar ante el Pleno del Congreso y solamente si no se aprueba el mismo, procede pasar a votar el segundo dictamen.

Excepcionalmente, el Consejo Directivo puede acceder al pedido para que una comisión adicional asuma el estudio de un proyecto de ley, el mismo que en cuanto al tiempo no debe exceder de 30 días útiles, plazo que también puede ser ampliado por dicho órgano por 30 días útiles adicionales que se computan desde la fecha en que la segunda comisión conoce el proyecto.

El Reglamento (artículo 77º) prevé situaciones excepcionales como que un proyecto de ley no cumpla con los requisitos reglamentarios formales, en cuyo caso la Junta de Portavoces podría, con el voto de los tres quintos de los miembros del Congreso allí representados, exonerar de los mismos. Sin embargo dichas proposiciones deberán necesariamente provenir del Poder Ejecutivo o ser consideradas urgentes.

Sobre el particular, consideramos que dicha excepcionalidad no se justifica en particular en el caso del Poder Ejecutivo, el mismo que se caracteriza por disponer de mayores fuentes de información cuantitativa y cualitativamente, en comparación con el propio Poder Legislativo y otras instituciones públicas autónomas y como lógica consecuencia debería poner mayor celo en sus iniciativas legislativas.

A mayor abundamiento, las iniciativas “urgentes” introducen un supuesto de hecho ambiguo sujeto a la discrecionalidad de la Junta de Portavoces que no resulta acorde con elementales normas de técnica legislativa, más aún si los requisitos exigidos por el Reglamento, al menos para las leyes ordinarias, no son ni remotamente particularmente exigentes en su formulación teórica, mucho menos en la práctica, donde por ejemplo el “análisis costo beneficio” es fácilmente cubierto como requisito con lo que se ha venido en constituir una fórmula casi ritual: “la presente iniciativa legislativa no irroga gasto al erario público”.

En las comisiones se verifican los requisitos previstos en el Reglamento (artículos 75° y 76°) así como su constitucionalidad, pudiendo de ser el caso, disponer rechazar de plano una iniciativa y archivarla, en cuyo caso lo informa a la Oficialía Mayor.

Las comisiones emiten una opinión a través de los dictámenes y aunque no es usual es posible la presentación de dictámenes conjuntos. Sobre el particular esta posibilidad que contempla el reglamento lamentablemente no ha sido muy utilizada, dado que cada Comisión prefiere emitir su propio dictamen.

Ello no resulta conveniente en tanto es usual que en el Pleno del Congreso el debate y la aprobación de las leyes deban contemplar casi siempre la posibilidad de un “cuarto intermedio” a efectos que los presidentes de ambas comisiones se reúnan y logren un texto sustitutorio de consenso, lo cual como es obvio sería mucho más conveniente realizarlo a través de un dictamen conjunto, documento que justificaría mucho mejor la opción final y permitiría un trabajo más analítico sin el apresuramiento que caracteriza en no pocas ocasiones un cuarto intermedio.

A su vez el Reglamento prevé otras situaciones no tan excepcionales como por ejemplo que el proyecto aprobado por el Pleno del Congreso sea observado por el Presidente de la República, situación que ha merecido una mayor regulación, concretamente el Acuerdo de Consejo Directivo N° 080-2003-2004/CONSEJO-CR, que contempla las siguientes opciones:

“(…)
·        Allanamiento: cuando la Comisión acepta todas las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo y modifica el texto originario de la autógrafa, según dichas observaciones, sin insistir en aspecto alguno que hubiera sido objeto de observación, a la vez que sin alterar, en forma ni en fondo, la parte no observada del texto de la autógrafa.
·        Insistencia: cuando la Comisión rechaza, total o parcialmente, las observaciones del Presidente de la República e insiste en el texto originario de la autógrafa.
Se configura la insistencia, por lo tanto, cuando habiéndose aceptado algunas de las observaciones del Poder Ejecutivo, al mismo tiempo, se ha mantenido el texto originario de las otras disposiciones o artículos observados.
·        Nuevo Proyecto: cuando dentro de un proceso de reconsideración frente a las observaciones del Poder Ejecutivo a una ley aprobado por el Congreso, la Comisión incorpora al texto originario de la autógrafa observada nuevas normas o disposiciones, por propia iniciativa, sin considerar las observaciones del Poder Ejecutivo.
Asimismo, se configura también este supuesto cuando:
a) Se aceptan las observaciones del Poder Ejecutivo, pero se incorporan nuevas disposiciones o normas no relacionadas con dichas observaciones sea respecto del fondo o de la forma;
b) Se insiste en el texto originario de la autógrafa, pero se incorporan normas o disposiciones, de forma o de fondo, no relacionadas con las observaciones del Poder Ejecutivo.”

Naturalmente, en torno  a este acuerdo caben diversas interpretaciones, en particular en lo relativo a lo que se entiende por allanamiento, que en ocasiones ha sido interpretado en forma controvertida, en particular lo referido a la aceptación de las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo, dado que puede suceder que las observaciones alcanzan el objeto mismo del proyecto o en su defecto un requisito esencial del mismo, es decir supuestos donde no cabe el allanamiento.

Sería conveniente regular en forma más precisa el allanamiento incorporando la posibilidad que este no sea posible en atención a las razones expuestas en el párrafo anterior.

Con relación a los proyectos a debatirse durante las sesiones del Pleno, el reglamento prevé en el último párrafo del artículo 77° lo siguiente:

“El Consejo Directivo dispone que se incluyan los dictámenes en la agenda, a propuesta del Presidente, debiendo ser distribuidos a los Congresistas por correo electrónico con anticipación de veinticuatro horas antes de que se considere el proyecto, sin perjuicio de su publicación en el Portal del Congreso. Sólo en casos en que se justifique la distribución se hace en forma física y, en los casos de suma urgencia, a criterio del Presidente se puede disponer la entrega física domiciliaria”

Desafortunadamente, viene siendo una circunstancia común el escaso número de reuniones del Consejo Directivo, órgano que en la práctica y para efectos de determinar la agenda de cada sesión del Pleno del Congreso viene siendo reemplazado por la Junta de Portavoces de los diferentes grupos parlamentarios.

A mayor abundamiento, el plazo de 24 horas en muchas ocasiones resulta manifiestamente corto, sobre todo cuando se debaten materias sumamente especializadas, que dada su trascendencia requerirían un mayor tiempo de estudio previo por parte de aquellos congresistas que no participaron en la respectiva comisión o comisiones.

Ello bajo ningún punto de vista debería privar el Congreso de la posibilidad de atender situaciones excepcionales que requieran acortar los plazos para que los congresistas tomen conocimiento de los dictámenes o proyectos de ley, siempre y cuando lo excepcional no se convierta en la regla general, en perjuicio de un trabajo legislativo más serio y previsible.

Con relación al debate en el Pleno se repite en el artículo 78° la regla prevista en la Constitución, en lo referido a que:

“No se puede debatir ningún proyecto de ley que no tenga dictamen, ni ningún dictamen que no haya sido publicado en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso  o en el Diario Oficial El Peruano, por lo menos siete (7) días calendario antes de su debate en el Pleno del Congreso, salvo dispensa de uno de estos requisitos o de ambos, aprobada en la Junta de Portavoces, con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso.
(…)”

Lamentablemente, la excepción viene convirtiéndose en regla general, siendo la situación más complicada la dispensa de dictamen, la cual priva de un análisis de un órgano representativo de los diferentes grupos políticos, la comisión, a los legisladores reunidos en el Pleno, y naturalmente en el segundo supuesto de una herramienta de transparencia y publicidad necesaria en todo procedimiento legislativo, la publicación.[7]

Ello bajo ningún punto de vista supone, reiteramos, la negación de supuestos realmente excepcionales donde se requiera prescindir de ciertos requisitos como los antes mencionados, pero lamentablemente ello origina prácticas que consideramos no favorecen un trabajo legislativo previsible y analítico.

Naturalmente, al finalizar el debate y si la proposición es rechazada el Presidente del Congreso ordena su archivo y no puede presentarse la misma proposición u otra que verse sobre idéntica materia hasta el siguiente período anual de sesiones (el período anual de sesiones comprende desde el 27 de julio de un año hasta el 26 de julio del siguiente año, artículo 48° del Reglamento).

El Reglamento prevé dentro de las etapas del procedimiento legislativo la necesidad  de una segunda votación transcurridos 7 días calendario desde la primera votación, la misma que debe ser a “totalidad y con debate”.

Esta novedad legislativa, que originalmente tenía por objetivo paliar la ausencia de una segunda cámara o Senado, es decir de una necesaria etapa de reflexión en torno al proyecto aprobado, ha devenido en la inmensa mayoría de los casos en la excepción, vale decir en casi todos los casos el proyecto aprobado en primera votación es sometido a segunda votación de inmediato en la misma sesión por pedido del Presidente de la Comisión Dictaminadora u otro congresista, con lo cual la previsión reglamentaria rara vez se aplica.

3. FASE INTEGRADORA.

Por razones de tiempo y espacio, no vamos a analizar en detalle esta etapa, habida cuenta su carácter estrictamente formal, aunque no sin antes mencionar que el Reglamento prevé la posibilidad de una Comisión de Redacción, supuesto raramente visto pero de la experiencia de los últimos años conviene rescatar que ante controversias suscitadas en torno a textos aprobados en el Pleno y luego cuestionados por algún presidente de Comisión, se ha considerado necesario agregar en normas de menor jerarquía, la necesidad de que el citado presidente de la mano del personal de la Comisión dictaminadora procedan a revisar el texto final y remitirlo a la Oficialía Mayor para el respectivo trámite.

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

Como primera conclusión, podemos sostener que el procedimiento legislativo peruano se caracteriza por reconocer a nivel constitucional en la fase de iniciativa a un número amplio de personas naturales o jurídicas la capacidad de presentar un proyecto de ley, distinguiendo las materias que pueden ser parte de la misma en función, en algunos casos, de los fines u el objeto de la respectiva persona jurídica.

Adicionalmente, la prevalencia en esta etapa y ámbito corresponde al Congreso de la República, seguido del Poder Ejecutivo, con la atingencia que ello es sólo una primera aproximación cuantitativa, que obviamente requiere un mayor análisis cualitativo, que debe incluir necesariamente el rol del Grupo Parlamentario del partido de gobierno en la presentación de iniciativas así como el peso de otro tipo de normas, como los decretos de urgencia con rango de ley en el panorama normativo peruano.

En la etapa constitutiva el procedimiento peruano como regla general garantiza un nivel bastante razonable de análisis y publicidad en el estudio, debate y aprobación de las iniciativas legislativas, sin embargo la práctica ha determinado una seria reducción de actuaciones en el citado nivel, aprovechando las excepciones contempladas en el propio reglamento, las que son utilizadas en muchos casos como regla general.

Finalmente, compartimos plenamente lo afirmado por GÓMEZ LUGO en el artículo antes citado:

… sería aconsejable la recuperación del rol del Parlamento como sede principal del proceso de creación de decisiones políticas; y ello, a través de un cauce donde la publicidad y el debate plural estén garantizados.

Para lograr esta finalidad consideramos necesario que los plazos y etapas previstas en el Reglamento se cumplan, particularmente aquellas ligadas al estudio, debate, análisis y publicidad de los proyectos de ley y dictámenes de las comisiones, como garantía de un trabajo legislativo previsible y ordenado en beneficio del país.


[1] GÓMEZ LUGO, Yolanda. El procedimiento ordinario en las Cortes Generales. Revista Española de Derecho Constitucional. Núm. 83, mayo – agosto (2008). Pág. 355.
[2] GARCÍA ESCUDERO, Piedad. La Iniciativa Legislativa del Gobierno. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid 2000, pág. 11
[3] Para un mayor detalle ver RUBIO CORREA, MARCIAL. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo 1. Pág. 369. Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú. 1999.
[4] Información tomada del Portal del Congreso de la República el día 29 de setiembre de 2009.
[5] Información tomada del Portal del Congreso de la República el día 15 de marzo de 2012.
[6] Información tomada del artículo de Roberto Castro publicado en el Boletín Electrónico de Semana Económica de fecha 31 de agosto de 2009.

[7] Por ejemplo, para la Sesión del día 1 de octubre de 2009 se incluyó el día 29 de septiembre en horas de la noche por acuerdo de la Junta de Portavoces, el Proyecto de Ley Nº 3450, el mismo que hasta el día 30 de septiembre no tenía un dictamen presentado en la medida que fue discutido en la Comisión de Constitución y Reglamento el mismo día 29.

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