lunes, 6 de febrero de 2012

INICIATIVA DE GASTOS EN EL PERÚ

Roberto Rubén Hernández de la Cruz


SUMARIO: Introducción, Evolución histórica, Marco normativo, Marco teórico, Análisis comparativo, Situación actual en el Perú: efectos de limitar la iniciativa de gastos,  Conclusiones, Recomendaciones y Bibliografía y fuentes.

I.  Introducción


El control del gasto público siempre ha sido un aspecto complejo y difícil para el parlamento, más aun en aquellos parlamentos que tienen constitucionalmente la potestad de iniciativa de gasto la cual les permite intervenir directamente en el manejo de las finanzas públicas, tal como fue el caso de la República de Francia hasta antes de 1956 y de la República del Perú hasta antes de 1979.  

En el Perú, la iniciativa de gastos fue retirada a partir de la Constitución de 1979 y ratificada posteriormente en la Constitución de 1993, considerando que esta práctica atentaba contra el equilibrio fiscal de las finanzas públicas. Actualmente en el aprobación del presupuesto público los montos remitidos por el Poder Ejecutivo no se modifican, pero podría haber incremento de gasto cuando se aprueban un importante número de disposiciones finales sin la evaluación de los impactos correspondientes que en el aspecto real reflejarían iniciativa de gastos. 

En lo que corresponde a los proyectos de ley presentados por los congresistas, hay un efecto de incremento de gasto en sus propuestas convertidas en ley, las mismas que no se evaluaron rigurosamente en su oportunidad como corresponde. Al no tener una institución que evalué estas propuestas, probablemente estos mayores costos estén contribuyendo en incrementar los montos del presupuesto público, por ello es necesario crear una “filtro” o entidad que se dedique a esta tarea de tal forma que el Congreso contribuya de una manera más eficaz y eficiente en la sostenibilidad fiscal.

Sin embargo, a pesar de las  observaciones mencionadas anteriormente, donde podría ser que los incrementos de gasto aprobados fueron marginales y que fueron absorbidos por los mayores ingresos públicos, los resultados obtenidos en el déficit fiscal muestran una tendencia decreciente en los últimos treinta años, probablemente este contribuyendo en este resultado, la reforma constitucional de limitar al Congreso de la iniciativa de gasto, pero como contrapartida, también se aprecia que el Parlamento podría estar perdiendo representatividad o contacto con sus bases, como lo tenía entes de darse esta medida.

En relación a lo anterior, es necesario por ello, elaborar un estudio más minucioso y con mayor rigurosidad para evaluar los impactos de esta reforma en la política fiscal y en la percepción que tiene la sociedad de un Parlamento sin iniciativa de gastos.

II. Evolución histórica


La iniciativa de gasto consistía en sumas que se consignaban en el presupuesto y que se distribuían entre los parlamentarios para destinarlos con fines públicos, lo que trajo como consecuencia que el poder legislativo encargado de legislar, fiscalizar terminaba convirtiéndose en administrador de los recursos de todos los contribuyentes, ocasionando desequilibrios presupuestales.

En Gran Bretaña, madre del sistema parlamentario, la Cámara de los Comunes no ejerce iniciativa en el gasto público desde el siglo XVIII, los comunes se limitan a aprobar o rechazar las proposiciones de gasto, en este país, el presupuesto puede salir disminuido de la Cámara de los Comunes pero no puede salir aumentado.

En Francia, controlar el gasto público en el Parlamento fue un tema de preocupación, más aún cuando el parlamentario tenía iniciativa de gastos, viejo vicio del sistema que rigió bajo la Tercera y Cuarta República. Al respecto Chirinos Soto dice: “Era fuente del más abominable desbarajuste presupuestal” porque todos los diputados y senadores estaban interesados en disponer de tal o cual gasto para la ejecución de obras pública en su respectivo lugar y esto trajo como consecuencia desequilibrio presupuestal, emisión de billetes, inflación y empobrecimiento. Francia corrigió este vicio con la Constitución de 1959 que inspiro Charles de Gaulle.

En el Perú, este tema no fue ajeno, tal es así que la tendencias por recortar estas iniciativas y trasladarlas al Poder Ejecutivo para evitar desorden fiscal, se aprecia desde la Carta de 1920, cuyo artículo 85º estableció que "El Congreso no podrá otorgar gracias personales que se traduzcan en gastos del Tesoro, ni aumentar el sueldo de los funcionarios y empleados públicos sino por iniciativa del Gobierno"; disposición que fue repetida en el Artículo 120º de la Constitución de 1933. Posteriormente, en el proyecto constitucional de Manuel Vicente Villarán (1931), se recomienda reconocer la facultad de las Cámaras para aumentar  las partidas de gastos previstas en el proyecto de presupuesto, bien a iniciativa del Poder Ejecutivo e incluso del propio Parlamento, pero con el requisito de contar con informe favorable del Ministerio de Hacienda, a fin de limitar la tendencia del Parlamento al despilfarro de los recursos presupuestales y evitar que el Parlamento producto de las presiones externas puedan cometer imprudencias.

Esta tendencia, no se logra concretar y 1956 se crea el Fondo Nacional de Desarrollo Económico y en cuyo cuerpo normativo se establece que el Ministerio de Fomento, con la aprobación del los ministerios de Salud Pública, Agricultura y Trabajo, quedaban encargados de elaborar el proyecto del Plan Nacional de Inversiones Nacionales teniendo en consideración los pedidos que formulen la totalidad o mayoría de la representación parlamentaria de cada departamento. Posteriormente, en el año 1964 mediante la Ley Orgánica del Presupuesto Funcional, Ley 14816, se crea un Sub-pliego, en el Pliego Hacienda y Comercio,  bajo el nombre de "Iniciativas Parlamentarias", con un monto no menor del 1% de los ingresos presupuestados que estarían destinados a sufragar  las actividades que los senadores y diputados aprobaban en la ley anual, en una proporción de 40% y 60%, respectivamente.

Las llamadas "iniciativas parlamentarias", que según Ramírez del Villar  era la capacidad de los parlamentarios para generar mayores demandas de gasto a las previstas en el proyecto del Ejecutivo, incluía partidas para postas medicas, un puente, el campanario de la iglesia, etc.; con esos favores, la reelección era casi segura y como era de esperar, los presupuestos eran desfinanciados durante largas décadas, en este sentido, el parlamentario creaba el gasto, pero generalmente nunca daba los medios para cubrirlos y la consecuencia de ello, fue que el déficit crecía a tal extremo que Basadre llego a criticar el tremendo poder económico del Parlamento, tal como lo señala García Belaúnde en una crónica de 1982 .

En la Carta de 1979, inspirada en la tendencia presupuestaria inglesa y francesa, se tomó la decisión que el Poder Ejecutivo administre la hacienda pública exonerando de la interferencia que suponía la iniciativa en el gasto a cargo de los parlamentarios. A partir de entonces, la iniciativa de gasto es potestad exclusiva del Poder Ejecutivo, limitando al Poder Legislativo a poder rechazar, disminuir, modificar la estructura de gasto o de su financiamiento dentro del proyecto global, pero no incrementarlo. La asamblea constituyente de 1993 ratifica la norma aprobada en la constitución de 1979 sobre la no iniciativa de gastos para el parlamento, correspondiendo solo la facultad de iniciativa de gasto al elaborar y aprobar su presupuesto como institución.

III. Marco normativo  


La Constitución Política, establece en su artículo 79 que “los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto” (artículo 79°).

El Reglamento del Congreso, señala en su artículo 76° señala que las proposiciones legislativas de los congresistas “no pueden contener propuestas de creación ni aumento de gasto público.  Esta  regla  no  afecta  el  derecho  de  los  Congresistas  de hacer proposiciones en ese sentido durante el debate del Presupuesto”.

En este sentido, la gestión financiera del Estado queda sometida, en lo que corresponde a las iniciativas legislativas de los congresistas, a una restricción constitucional en materia del incremento del gasto público. 

IV. Marco teórico


El presupuesto es un instrumento importante de política fiscal utilizado por el gobierno para intervenir en el mercado con la finalidad de redistribuir eficientemente el gasto con eficacia, equidad y oportunidad , y su proceso diseñado en la Constitución y las leyes es de suma importancia para llevar a cabo su objetivo. Para llevar adelante este proceso, según la teoría económica hay dos concepciones: proceso presupuestario descentralizado y proceso presupuestario centralizado o jerárquico. Un proceso descentralizado es cuando todos los actores del proceso tienen potestades iguales y un proceso centralizado es cuando las potestades presupuestarias están concentradas en manos del presidente de la república.

Según Daniel Castellanos, existe un creciente consenso acerca de que los problemas fiscales surgen de la fragmentación del proceso presupuestal por lo tanto un elemento clave de esta corrección es la centralización del sistema presupuestario, la misma que puede ocurrir limitando el número de actores en el proceso presupuestal, centralizando la autoridad presupuestal en las manos de un empresario fiscal, e implementando reglas colectivas de toma de decisiones entre los actores relevantes[1].

La opinión consensuada, sostiene Carlos Santiso[2], es que la disciplina fiscal y la responsabilidad presupuestaria se logran y preservan mejor centralizando la autoridad presupuestaria en el Poder Ejecutivo, bajo la estrecha guía del Ministro de Finanzas y que el papel de los Parlamentos en el proceso de presupuesto sería el de prestar mayor atención a su aporte a las etapas posteriores del proceso, en particular la fiscalización de la ejecución del presupuesto, la demanda de una mayor comunicación de la información fiscal, y el control posterior del cumplimiento del presupuesto.

Además señala que los sistemas de presupuesto jerárquicos que concentran el poder en el Ministerio de Economía frente al resto de ministerios y frente al Congreso, ofrecen incentivos de procedimientos más fuertes para lograr y mantener la prudencia fiscal. Este enfoque contemplado en la constitución o en las leyes presupuestales, convierten a los ministerios de economía en guardianes del equilibrio presupuestario. En este proceso, se identifican tres aspectos que promueven mayor disciplina fiscal: leyes que fijan limites al déficit, reglas de procedimiento y transparencia.
  
Esta apreciación es confirmada por Ernesto Stein, quien afirma que se obtienen mejores resultados fiscales cuando los procesos presupuestarios son más jerárquicos y en el cual el Poder Ejecutivo tiene más poder que el Poder Legislativo.

De otro lado, se sostiene también  que la importante facultad del legislativo de modificar el presupuesto puede debilitar la disciplina fiscal o incrementar el nivel de gasto por legislar en razón de aspectos políticos y que por esta razón esta facultad debería ser limitada.

Estos resultados sugieren que cuanto menor es la participación del Congreso en el aspecto financiero hay un efecto positivo en los niveles del déficit y en la determinación del gasto.

Riesgos de la centralización del sistema presupuestal

El modelo de centralizar el sistema presupuestario a través del Poder Ejecutivo, según Carlos Santiso[3] tiene sus riesgos y que los define como los siguientes:

·        Mayor discreción del ejecutivo, en especial en sistemas presidenciales, evita mecanismos compensatorios de responsabilidad. Hace las finanzas públicas vulnerables a la corrupción y toma del gobierno.

·        La discreción del ejecutivo en el presupuesto público sin límites y sin fiscalización debilita la credibilidad del presupuesto como instrumento de planeación estratégica y obstaculiza la consolidación de los procesos presupuestales predecibles con procedimientos claros y estructuras capaces.

·        Enfatizar demasiado la disciplina fiscal debilita la capacidad de reorientar el gasto hacia la reducción de la pobreza y las políticas sociales.

·        Usualmente son menos transparentes, lo que hace que la disciplina fiscal y el control del gasto sean difíciles de lograr.

De otro lado, Miguel Martínez (2007) señala que en un evento organizado por la Fundación para la Modernización de España, Allen Schick, planteaba la necesidad de “re democratizar los presupuestos”, su argumento principal es que “a medida que el Gobierno se fue expandiendo y se fueron elaborando técnicas, los presupuestos se volvieron más cerrados, más opacos y menos accesibles a los ciudadanos ordinarios”. Para Allen Schick la determinación de los objetivos fiscales representa una contención del gasto público que impide a los gobiernos acceder a las preferencias de los votantes; de manera que la internacionalización de reglas fiscales puede cuestionar la fidelidad de los procesos adoptados a los más elementales requisitos de la democracia.

Asimismo, se piensa que en una democracia representativa, establecer este tipo de instrumento puede socavar la función de representación del parlamento. Representar, legislar y fiscalizar o control político son las tres funciones clásicas de cualquier parlamento, en el caso del Perú, según Henry Pease los poderes del Congreso en la economía y en el presupuesto ha ido menguándose y la función de representación, una de sus principales funciones, está muy venida a menos desde la pérdida de la iniciativa de gastos de los congresistas[4]. Esta regla de rango constitucional forma parte del esquema centralista del sistema presupuestario, recaído en el Poder Ejecutivo, con la finalidad de promover una mayor disciplina fiscal.

V. Análisis comparativo


En América Latina durante el proceso de aprobación muy pocos parlamentos tienen facultad para modificar el presupuesto y la mayoría de los países tienen limitaciones para ello. Los parlamentos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, entre otros, no pueden incrementar el déficit o el gasto durante el proceso de aprobación del presupuesto, excepto en lo que compete a su propio presupuesto. Desde 1992 el parlamento argentino puede aumentar el gasto solo si aumenta el ingreso, en Nicaragua el parlamento solo puede aumentar el gasto general si encuentra las rentas necesarias para financiarlo, este esquema es común en los sistemas presupuestales de América Latina. 

Los parlamentos en América Latina generalmente tienen en promedio tres meses (90 días) para revisar y aprobar el presupuesto, variando desde 30 días en México hasta 120 días en Honduras, en el caso del Perú el proceso de aprobación dura 90 días. En este periodo la capacidad de los Parlamentos para intervenir de manera efectiva depende de sus poderes constitucionales y reglamentarios, sus capacidades institucionales (sistema de comisiones y asesoría) y sus incentivos políticos (naturaleza presidencial de los sistemas políticos, los modos de gobernabilidad y la dependencia de los decretos ejecutivos, las reglas electorales y sistemas de partidos).

El Cuadro Nº 01 presenta una relación de países en el cual se refleja las relaciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo en lo que corresponde al aspecto presupuestal, presentando a quien corresponde la iniciativa de elaborar el presupuesto, poderes de enmienda, veto del ejecutivo, rechazo del legislativo, punto de reversión y la autoridad de reasignación del presupuesto.


Cuadro Nº 01
RELACIONES CON RESPECTO AL PRESUPUESTO ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO EN AMERICA LATINA
                                                                                                                                              















VI. Situación actual en el Perú: efectos de limitar la iniciativa de gastos.


Para medir los efectos de limitar a los congresistas de la iniciativa de gasto, en nuestras finanzas públicas, es necesario evaluar su impacto en los siguientes puntos: en el proceso de aprobación del presupuesto, a través de la aprobación de proyectos  de ley, decreto de proyectos de ley, impacto en el déficit fiscal y como están los niveles de aceptación del parlamento ante la ciudadanía en el desarrollo de su función de representación principalmente.

Proceso del presupuesto

El proceso presupuestario que comprende las fases de programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación, intervienen varios actores desde el poder ejecutivo, pasando por el poder legislativo y diversas instituciones públicas del Estado.

Al Poder Ejecutivo le corresponde un rol preponderante en este proceso y es su exclusividad la iniciativa de elaborar el presupuesto (fase: programación y formulación), así como administrar la hacienda pública (fase: ejecución presupuestaria), dirigir la política general de gobierno, negociar los empréstitos y dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera cuando así lo requiera el interés nacional dando cuenta al Congreso. Este rol se complementa con lo estipulado en el Reglamento del Congreso cuando establece que en el debate del presupuesto (fase: aprobación), en el Pleno del Congreso, el Presidente del Consejo de Ministros al inicio debe dar sus puntos de vista y al final su conformidad al dictamen del presupuesto antes de su votación.

De otro lado, al Congreso de la República le pertenece la exclusividad de aprobar el presupuesto, sus modificaciones (créditos suplementarios, habilitaciones, transferencias de partidas) y de pronunciarse sobre su rendición de cuentas. De igual forma, nuestro marco constitucional señala que los congresistas no tienen iniciativa para crear ni aumentar gasto público salvo en lo que corresponde al presupuesto del Congreso, en este caso, al estar limitados para aumentar el gasto público no pueden modificar el monto total del presupuesto pero tienen la facultad para hacer modificaciones internas entre sectores. Las responsabilidades constitucionales en las fases del proceso presupuestario se pueden observar en el siguiente gráfico.

Gráfico N° 01
Responsabilidades en las fases del proceso presupuestario

Fuente: Ley N° 28411, Ley General del Sistema de Presupuesto.
Elaboración propia

El presupuesto comprende sus aspectos “normativos” y los “anexos cuantitativos” o “cifras” que comprenden los créditos presupuestarios asignados a las diversas entidades del sector público. El proyecto del presupuesto se presenta al Congreso a más tardar el 30 de agosto junto con los proyectos de ley de equilibrio, endeudamiento, marco macroeconómico multianual y evaluación del sistema tributario[5] y tiene plazo hasta el treinta de noviembre para remitir su autógrafa, caso contrario se aprueba mediante decreto legislativo el proyecto inicial remitido por el Poder Ejecutivo.

En lo que corresponde a los aspectos normativos, se aprecia una modificación importante en los últimos seis años, especialmente en los cuatro últimos años, al comparar el número de artículos y disposiciones finales que presentó el Poder Ejecutivo en el proyecto de presupuesto con los artículos y disposiciones que finalmente fueron aprobados en la ley.

En relación a lo anterior se puede advertir que el Poder Ejecutivo, para la gestión del presupuesto del 2010 presento 31 propuestas entre artículos y disposiciones finales, para la gestión del presupuesto durante el 2011 presento 46 propuestas y para la gestión del presupuesto durante el año fiscal 2012 presentó 49 propuestas; sin embargo, durante el debate para su aprobación en el Congreso se  incorporaron 57 propuestas adicionales para la gestión del año 2010 , 59 propuestas adicionales para la gestión del año 2011 y 90 propuestas adicionales para el año 2012, lo que refleja un incremento de 184%, 128% y 184% respectivamente, tal como se observa en el Gráfico N° 02.  

Gráfico N° 02

Fuente: Proyectos de Ley de Presupuesto y Leyes de Presupuesto
Elaboración propia

De otro lado, evaluando el desarrollo normativo del presupuesto aprobado en los últimos treinta y tres años, los resultados reflejan, según el Gráfico N° 03, que el parlamento generalmente ha participado dinámicamente en el aspecto legislativo aprobando una gran cantidad de disposiciones finales, tal es así que en la década de los 80´ se considero a la ley de presupuesto como  la ley “ómnibus” por la cantidad de temas que se legislaron a través de esta Ley.

Parte de estas propuestas provienen  del Poder Ejecutivo quien a través de sus funcionarios coordinan con los congresistas, quienes hacen suyas estas iniciativas, para incluir en la Ley sus propuestas legislativas que no pudieron considerar en el proyecto inicial aprobado por el Consejo de Ministros; otras nacen producto de las necesidades de las regiones o zonas por el cual fueron electos los congresistas; y también de los gremios o sindicatos que concurren al parlamento con la finalidad de buscar solución a sus problemas presupuestales. Se precisa que todas estas iniciativas con impacto presupuestario o sin impacto presupuestario se canalizan a través de los congresistas durante el debate del presupuesto público, tanto en la Comisión de Presupuesto como en el Pleno del Congreso.

Durante el periodo de 1980 hasta 1989 el promedio anual de las propuestas aprobadas en las leyes de presupuesto fue de 233,  luego en el periodo de 1990 hasta 1999 fue de 143, en el periodo del  2000 hasta el 2009 fue de 53 y durante el periodo 2010 hasta 2012 es de 111 propuestas aprobadas. Esto refleja que si bien existe una disminución importante en promedio anual de propuestas aprobadas desde 1980 a la fecha, que van desde 233 hasta 53, existe una tendencia creciente en los últimos años al aumentar en 111 como promedio anual.

Sin embargo, en relación a las normas con impacto presupuestario que pueden desequilibrar el presupuesto fiscal es necesario hacer una reflexión y preguntarse a la vez   ¿pueden los parlamentarios hacer este tipo de propuestas con iniciativa de gasto durante el proceso de la aprobación de la ley de presupuesto?  Al respecto  la Constitución señala que los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto, y el Reglamento del Congreso establece que la prohibición a crear gasto público, no afecta el derecho de los congresistas de hacer proposiciones en ese sentido durante el debate del presupuesto. La respuesta a esta interrogante debe ser una agenda pendiente, para evaluar si jurídicamente el Reglamento del Congreso se ajusta a lo que señala la Constitución sobre el particular y no se atente con la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Gráfico N° 03

Fuente: Leyes de Presupuesto
Elaboración propia

En lo que corresponde a las “cifras”, “anexos cuantitativos” o “mamotreto” del presupuesto, que también forman parte de la Ley, durante el debate presupuestal los montos máximos fueron modificados ligeramente en los años 1999, 2000, 2002, 2005 y 2006 en -1.7%, -0.8%, -1.7%, -0.5% y 0.3% respectivamente. Estas modificaciones para disminuir y para aumentar el monto total del presupuesto, que mayormente fueron en la fuente de financiamiento de Recursos Ordinarios siempre fue en coordinación con el Presidente del Consejo de Ministros representante del Poder Ejecutivo.

En el presupuesto del año 2006 se incremento ligeramente en 0.3% el total del presupuesto, producto del incremento de la tasa del Impuesto a las Transacciones Financieras y el mayor ingreso fue destinado para el sector defensa, en este caso, ambos poderes coordinaron para el aumento respectivo del presupuesto. 

Cuadro N° 02
Comparativo del monto del presupuesto: cifras del proyecto de ley  -  ley

Fuente: Proyectos de Ley de Presupuesto y Leyes de Presupuesto
Elaboración propia

Proyectos de Ley elaborados por los congresistas

Los congresistas están limitados para presentar propuestas que incrementen el gasto público, pero a pesar de esta limitación existen muchas propuestas que presentan con impacto en el gasto.

No existe en la estructura administrativa una comisión u oficina que sirva de “filtro legislativo” que observe o rechace estas propuestas, que son derivadas a diferentes comisiones y muchas de las cuales se convierten en Ley, en algunos casos por insistencia del Parlamento y otros aprobados sin observación por el Presidente de la República de manera directa.

A continuación se presenta ejemplo de propuestas legislativas de los congresistas que fueron aprobados por el parlamento y que significan aproximadamente US$ 500 millones equivalente a 4 veces el presupuesto del Congreso.

-         Ley 28560: Ley de nombramiento de personal técnico, administrativo, de servicio y auxiliar contratado en el Ministerio de Salud cuyo impacto a la caja fiscal es de S/. 348 millones según cifras del Ministerio de Economía y Finanzas.
-         Ley 28632: Ley que eleva a rango de Ley el Decreto Supremo 019-2005-SA que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 28498, Ley de Nombramiento de los Profesionales de la Salud No Médicos Cirujanos Contratados por el Ministerio de Salud a nivel nacional. Su costo estimado fue S/. 205 millones y beneficia a 8 034 personas.
-         Ley 27971: Ley que faculta el nombramiento de los profesores aprobados en el Concurso Público autorizado por la Ley 27491 con costo estimado de S/. 286 millones.  
-         Leyes de Profesionales de la salud, cuyo impacto en el presupuesto de EsSalud fue de S/. 22 millones en la ley de enfermeras (Ley 27669), S/. 8 millones ley de obstetriz (Ley 27853) y S/. 9 millones la ley del trabajo del cirujano dentista (Ley 27878).
-         Ley 27650 que autoriza un reintegro a casi 100 personas que significaría mas de S/. 100 millones de soles y el pago de S/. 22 mil mensual por jubilado, cuyo impacto se va reflejar en el presupuesto de la Superintendencia de Banca y Seguros y AFP.
-         Ley 28498 y 28560 de nombramiento de hasta el quince por ciento (15%) del número de los profesionales no médicos cirujanos y del personal técnico asistencial y administrativo, personal de servicios y auxiliar asistencial, respectivamente, en el marco del nombramiento gradual. Su costo es aproximadamente S/. 300 millones y que vienen nombrando gradualmente en los últimos años.
-         Ley  29223: Ley que autorizó el reintegro a los docentes universitarios entre junio y noviembre del 2007 a un costo de S/. 46 millones, que se tienen que pagar con cargo al presupuesto institucional de las universidades públicas aprobadas para el año fiscal 2008.

Es necesario mencionar, que en el año 2005 fue aprobada una Guía del Servicio Parlamentario para la Evaluación de la Iniciativa de Gasto Público en los Proyectos de Ley, aprobada por Acuerdo de Mesa Directiva Nº 535-2004-2005/MESA-CR, que trata de explicar los casos que serían iniciativa de gasto, pero no se toma en cuenta y no se difunde. Esta Guía debería evaluase, difundirla, mejorarla de ser necesario y posteriormente elaborar un programa de inducción que comprenda un proceso de capacitación a nivel de asesores de los congresistas y demás funcionarios del Congreso.

Decreto a comisiones de los proyectos de ley elaborados por los congresistas

En lo que respecta a este punto, el envió a comisiones de proyectos de ley con impacto presupuestal no tiene criterio uniforme. Se puede apreciar que cuando se decreta las iniciativas legislativas proveniente de los congresistas y que tienen impacto presupuestario, en algunos casos se decretan a dos comisiones a  la Comisión de Presupuesto y a otra comisión de acuerdo al sector y, en otros casos, a las  comisiones que tendrían que ver con el sector correspondiente, pero no a la Comisión de Presupuesto que tiene que ver directamente con la estabilidad fiscal. A continuación se presenta una muestra de proyectos decretado a diferentes comisiones con probable impacto fiscal.

Cuadro N° 03
Proyectos de Ley asignados a comisiones


Proyectos
Sumilla
Comisiones
04536/2010-CR
Declara de carácter prioritario el Seguro Integral de Salud y Asesoría Jurídica para los miembros de las Juntas Vecinales.
Decretado a... Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra la Drogas.
04502/2010-CR
Propone crear la Universidad Nacional de “Lonya Grande”, como persona jurídica de derecho público interno, con sede en el distrito de Lonya Grande, provincia de Utcubamba, departamento de Amazonas.
Decretado a... Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura, Patrimonio Cultural, Juventud y Deportes
04500/2010-CR
Propone crear el Programa de Reparaciones Económicas a favor de los Ex Combatientes que participaron en los conflictos bélicos con el Ecuador, en los años 1978, 1981 y 1995, reconocidos por el Estado peruano mediante Ley N° 29562.
Decretado a... Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera.
Decretado a... Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra la Drogas.
04294/2010-CR
Propone crear la Universidad Nacional de Chincha, con sede en la provincia de Chincha, región Ica.
Decretado a... Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura, Patrimonio Cultural, Juventud y Deportes
04240/2010-CR
Propone conceder Pensión de Gracia al señor Víctor Dávalos Salazar, quien dedicó su vida a difundir la cultura peruana.
Decretado a... Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura, Patrimonio Cultural, Juventud y Deportes

Fuente: Proyectos de Ley del Portal del Congreso de la República
Elaboración propia

Iniciativas y su impacto en el déficit fiscal

Las cifras del presupuesto no han sido modificadas en los últimos años durante la fase de aprobación del presupuesto,  tal como se demostró en los puntos anteriores, por lo tanto en este proceso no hay incremento de gasto, salvo que la aplicación de las  disposiciones finales incorporadas durante el debate del presupuesto tengan impacto fiscal o impacto en el gasto público. En lo que corresponde a las propuestas de los congresistas, como no existe un filtro que estime el costo, es muy probable que estas propuestas legislativas que fueron aprobadas por el parlamento puedan estar contribuyendo en incrementar el déficit fiscal de manera marginal, para este caso, se tendría que realizarse un análisis más riguroso para saber cuál fue es el impacto de estas leyes en el déficit fiscal. A simple vista, al corroborar los resultados fiscales, estos incrementos no tendrían un gran impacto y serían absorbidos por los mayores ingresos que se observan a en los últimos años.

El déficit fiscal, según los resultados obtenidos desde 1970 hasta 2011 son las siguientes: durante el periodo 1970-1980 fue en promedio anual de -5.2% del PBI, desde 1981-1990 fue en promedio anual -8.8% del PBI, desde 1991 al 2000 fue en promedio anual -2.4% del PBI, del 2001 al 2011 su promedio anual es de -0.2% del PBI. Se aprecia una reducción importante del déficit que pasa desde - 8.8% del PBI hasta - 0.2% del PBI en los últimos años, en cual inclusive de observa superávit en algunos años (2006, 2007, 2008 y 2011).

Gráfico N° 04

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
Elaboración propia

En este periodo se observa una importante tendencia a la reducción del déficit fiscal en cuyo resultado es importante analizar ¿cuál sería el impacto o los efectos económicos de la prohibición de la  iniciativa de gastos de los congresistas?, de repente, haciendo un estudio que evalué el escenario antes y después de la Constitución de 1979 nos permitiría conocer estos impactos.

Representatividad

Para Giovanni Sartori, el significado de representación es estar presente en lugar de otra persona en beneficio de sus intereses y las dos características que definen la noción de representación son: una sustitución en la que alguien habla y actúa en lugar de otro; y sometida a la condición de que el representante actúa en beneficio de los que son representados[6].

La función de representatividad es una función importante del Congreso, junto con la legislar y control. Según Henry Pease[7] tener iniciativa de gasto dio al parlamento mayor legitimidad ante la ciudadanía, gestionando obras y servicios para los pueblos, pero esta función está muy venida a menos desde la pérdida de esta iniciativa.

En los últimos 25 años esta función de representatividad puede reflejarse en los niveles de desaprobación del parlamento que han sido fluctuantes con niveles bajos y altos en algunos años y una tendencia creciente en los últimos años,  tal es así que en el año 1987 el nivel de desaprobación fue 36%, en 1989 fue de 76%, en 1993 de 32% y durante el año 1997 fue de 50%, según información de Apoyo, posteriormente, según una encuesta de IDICE al mes de agosto del 2010 el nivel de desaprobación del Congreso fue de 80.2% y la encuesta elaborada por la PUCP al mes de diciembre del 2010 le otorga un nivel de desconfianza a las acciones del Congreso de 85%. Estos resultados reflejan que la población no estaría siendo representada debidamente por su parlamento como corresponde.

Gráfico N° 05

Fuente: Apoyo – IDICE.
Elaboración propia

Ante este resultado, sería necesario evaluar ¿cuál es la relación que existe entre este alto nivel de desaprobación y desconfianza en el Parlamento con la pérdida de la iniciativa de gasto? Es necesario señalar, que en este indicador de alta desaprobación y alta desconfianza también podría estar influenciado por la baja performance de los partidos políticos en nuestro proceso democrático quienes han perdido la confianza de sus electores y otros factores que han impedido un mayor enlace entre los congresista con la sociedad o con sus votantes. 

VII. Conclusiones


-       El esquema presupuestario es centralista que limita de la iniciativa de gasto al Congreso. El Congreso, bajo este marco constitucional, debería tener mayor presencia en el control del gasto público, con la finalidad de evitar riesgos de corrupción, falta de planificación y transparencia, y con ello legitimar su representatividad.
-       La aprobación del presupuesto generalmente fue con los mismos montos que envió el Poder Ejecutivo y cuando hubo variaciones, estas fueron coordinadas con el Poder Ejecutivo.
-       En lo que corresponde al aspecto normativo si hay modificaciones importantes en relación a las propuestas remitidas inicialmente y queda como agenda pendiente evaluar si estas normas tuvieron impacto en el déficit fiscal.
-       Los proyectos de ley elaborados por los congresistas no son evaluados con rigurosidad y parte de ellos tienen iniciativa de gastos que fueron aprobados con impacto fiscal.
-       Restringir al Parlamento de la iniciativa de gastos probablemente este contribuyendo con la reducción del déficit fiscal; pero también podría estar significando la pérdida de representatividad del Congreso.

VIII. Recomendaciones


-       Evaluar y actualizar la Guía del Servicio Parlamentario para la Evaluación de la Iniciativa de Gasto Público en los Proyectos de Ley, aprobada por Acuerdo de Mesa Directiva Nº 535-2004-2005/MESA-CR, con la finalidad de esta guía se pueda tener en cuenta cuando se elaboran los proyecto de ley por los congresistas.
-       Crear una institución en el Congreso de control del gasto público, y que una de sus funciones sería analizar todas las propuestas de ley, proveniente de los congresistas (también de otras instituciones que tienen la facultad constitucional de presentar propuestas legislativas) con la finalidad de identificar el gasto que contienen; caso contrario, conformar un equipo permanente de profesionales altamente especializados en la Comisión de presupuesto, que puedan realizar esa labor y cuyos informes puedan ser aprobados por el Pleno de la Comisión.

X. Bibliografía y fuentes


-       CASTELLANOS Daniel, Algunas causas y remedios del déficit presupuestal, Revista ESPE, No. 46- I Edición Especial 2004, Páginas 358-448, Colombia, 2004.
-       Constitución Política del Perú, 1993.
-       CHIRINOS Enrique, Cuestiones Constitucionales 1933-1990, Fundación M.J. Bustamante de la Fuente, 1991, Lima.
-       Encuesta de IDICE al mes de agosto de 2010.
-       Encuestas de la Pontificia Universidad Católica del Perú, diciembre de 2010.
-       Guía del Servicio Parlamentario para la Evaluación de la Iniciativa de Gasto Público en los Proyectos de Ley, aprobada por Acuerdo de Mesa Directiva Nº 535-2004-2005/MESA-CR, del 15 de julio de 2005.
-       GUILIANI FONROUGE, Carlos M., Derecho Financiero, Ediciones Depalma Buenos Aires, Argentina, 1993.
-       HALLERBERG Mark, SCARTASCINI Carlos y STEIN Ernesto, ¿Quiénes deciden el presupuesto? La economía política del proceso presupuestario en América Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, Colombia, 2010.
-       MARTÍNEZ LAGO, Miguel A., El control parlamentario sobre el presupuesto público, Secretaría General de Presupuestos y Gastos, Instituto de Estudios Fiscales, 2007.
-       PEASE García Henry, Por los pasos perdidos, el parlamento peruano entre el 2000 y el 2006, Fondo Editorial del Congreso de la República, Perú, 2006.
-       Reglamento del Congreso de la República.
-       SARTORI Giovanni, ¿Hay una crisis de representación?, agosto de 1996
-       STAPENHURST Rick, PELIZZO Riccardo, OLSON David y VON TRAPP Lisa, Fiscalización legislativa y presupuestos: una perspectiva mundial, Instituto del Banco Mundial, abril de 2009, Washington DC 20433, USA.


[1] CASTELLANOS Daniel, Algunas causas y remedios del déficit presupuestal, Revista ESPE, No. 46- I Edición Especial 2004, Páginas 358-448, Colombia, 2004.
[2] STAPENHURST Rick, PELIZZO Riccardo, OLSON David y VON TRAPP Lisa, Fiscalización legislativa y presupuestos: una perspectiva mundial, Capitulo 18: Los parlamentos y la política presupuestal en América Latina ¿mantenerse Alerta?, Instituto del Banco Mundial, abril de 2009, Washington DC 20433, USA.
[3] STAPENHURST Rick, PELIZZO Riccardo, OLSON David y VON TRAPP Lisa, Fiscalización legislativa y presupuestos: una perspectiva mundial, Capitulo 18: Los parlamentos y la política presupuestal en América Latina ¿mantenerse Alerta?, Instituto del Banco Mundial, abril de 2009, Washington DC 20433, USA
[4] PEASE García Henry, Por los pasos perdidos, el parlamento peruano entre el 2000 y el 2006, Fondo Editorial del Congreso de la República, Perú, 2006. 
[5] Contiene: a) Un estudio sobre el rendimiento de cada tributo, b) Un estudio sobre la cuantificación y significación fiscal de los gastos tributarios, c) Un estudio sobre la evasión y la elusión tributaria y el contrabando, d) Los proyectos de ley que sean necesarios para mejorar la recaudación, y d) Un plan de trabajo de los entes encargados de recaudar impuestos orientados a mejorar la recaudación.
[6] SARTORI Giovanni, ¿Hay una crisis de representación?, agosto de 1996.
[7]PEASE García Henry, Por los pasos perdidos, el parlamento peruano entre el 2000 y el 2006, Fondo Editorial del Congreso de la República, Perú, 2006. 

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