lunes, 26 de diciembre de 2011

LA REFORMA Y LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

José Martín Santillán Méndez

La modernización implica realizar una serie de reformas a la gestión pública, en la cual se delegan responsabilidades y se busca ejercer un mayor control, para mejorar el rendimiento de las cuentas fiscales y cumplir con las funciones del Estado, que son las siguientes: La función de asignación, que se relaciona con la eficiente asignación de recursos en toda la economía, es decir, actuar donde la iniciativa privada no interviene, en la provisión de bienes y servicios; la función de distribución, que se refiere a la adecuada distribución de la renta entre los diversos grupos de la economía, es decir, el Estado se encarga de la distribución equitativa de la renta y de la riqueza; la función de estabilización, que se interesa en mantener el balance macroeconómico a fin de prevenir tanto grandes inclinaciones en el empleo y la actividad económica y severos ataques de inflación, como asegurar una adecuada tasa de crecimiento económico; y, por último, la función de coordinación de funciones presupuestarias, referida a que, cuando el Estado aplique las funciones anteriores, estas no tengan efectos contraproducentes.

El Estado, al cumplir con sus funciones, busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos, brindándoles mejores servicios públicos (sectores de salud, educación, seguridad nacional, transportes y comunicaciones, agrícola y administración de justicia, entre otros).

Para ello, el Estado debe definir claramente sus objetivos, realizando una evaluación sobre su conformación y la sociedad, en que se planteen las estrategias a seguir y se designe a los responsables. Se deben realizar una serie de reformas políticas, económicas, legales, etc., con las cuales se busca tener una nueva concepción de la relación Estado–ciudadano, donde el Estado es el gerente y el cliente.

El papel que le corresponde jugar al Estado en el logro del bienestar y la prosperidad ha sido uno de los temas centrales de debate durante el siglo xx. La gran variedad de maneras de organizar el funcionamiento de las economías y las sociedades en diversas partes del mundo hace que este siglo pueda ser visto, desde la perspectiva del papel del Estado, como escenario de un amplio y vasto conjunto de experimentos institucionales para promover el progreso humano. Simplificando considerablemente, a lo largo de todo este período es posible apreciar dos modelos de organización económica y política que constituyen polos opuestos: por lado, las economías de mercado y la democracia liberal y, por el otro la economía centralmente planificada y el sistema político de partido único. Cada uno de estos modelos buscó promover el bienestar material de los pueblos en que se aplicaron, y se ofreció como la vía más rápida y efectiva para lograr el progreso económico y social.

A lo largo del corto siglo xx —como llamó el historiador Eric Hobsbawm al período que se inició al terminar la Primera Guerra Mundial y terminó con la caída del Muro de Berlín—, el resultado de la pugna entre estos dos modelos marcó la historia de los esfuerzos por lograr la prosperidad y el bienestar. Entre los hitos más importantes de este período tenemos la crisis de la Bolsa de Nueva York en 1929 y la Gran Depresión de la década del treinta, que pusieron de manifiesto la debilidad de las estructuras sociales e institucionales para preservar la estabilidad económica y mantener la cohesión social en los países occidentales. La necesidad de lograr un mejor balance entre el libre juego de las fuerzas del mercado y la acción del Estado para superar estas debilidades dio lugar a la creación de una serie de instituciones públicas, a la adopción de medidas para regular el comportamiento de los mercados (sobre todo en el ámbito financiero) y a programas para redistribuir los beneficios del crecimiento económico.

En los Estados Unidos de América surgieron empresas públicas federales, estatales y municipales para la provisión de servicios a la comunidad; se establecieron programas públicos para generar empleo y reducir la pobreza; y se crearon entidades reguladoras para combatir los monopolios y promover la competencia. Algo similar sucedió en muchos países de Europa Occidental, aunque la combinación de economías de mercado con autoritarismo político desembocó en el fascismo en España e Italia, y en el nazismo en Alemania. Por otra parte, luego de la revolución de 1917, la Unión Soviética nacionalizó los medios de producción, abolió la propiedad privada e instauró un régimen político de dictadura del proletariado, con lo que se transformó al Estado en el principal protagonista de los procesos económicos y sociales. Los avances económicos que marcaron los primeros decenios de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas generaron entusiasmo entre muchos seguidores de este modelo en otros países y permitieron presentarlo por varios decenios como una alternativa a los países del mundo en desarrollo.

La enorme movilización de capacidad productiva, personas y energías que implicó la Segunda Guerra Mundial demostró que los estados eran capaces de organizar y conducir operaciones militares sumamente complejas empleando una amplia gama de métodos de gestión modernos. El triunfo de los Aliados sobre las potencias del Eje, resultado de esta movilización sin precedentes, generó un sentimiento de optimismo y generosidad que fue ampliamente compartido por todos los sectores de la sociedad.

Este sentimiento, unido a las experiencias positivas con el papel del Estado y unido al sentido de solidaridad que surgió del sacrificio de muchos jóvenes de los más diversos estratos sociales, sentó las bases para un gran acuerdo entre el capital y el trabajo.

Este gran acuerdo entre el capital y el trabajo que se forjó en Europa y Norteamérica a partir de la Segunda Guerra Mundial dio origen al Estado benefactor (welfare state) y a la seguridad social; redujo los impactos negativos de la liberalización de los mercados; permitió superar antagonismos que llevaron a conflictos sociales e inestabilidad política en la primera mitad del siglo xx; e hizo posible un crecimiento económico mundial y avances sociales sin precedentes. Un aspecto clave de este acuerdo fue la recaudación de impuestos a la rentas del capital para financiar los servicios sociales asociados al Estado benefactor, tales como educación gratuita, salud pública, seguros de desempleo, subsidios para vivienda y transferencias de ingresos para los más pobres.

Esto permitió un aumento generalizado del consumo, mejoras en los niveles de vida y un mayor bienestar para todos. En algunos países en desarrollo se pusieron en práctica políticas sociales similares a las europeas y norteamericanas, aunque los limitados recursos fiscales no permitieron extender estos beneficios a la mayoría de la población.

Sin embargo, este gran acuerdo entre el capital y el trabajo así como el Estado Benefactor, que fue su principal expresión institucional, empezaron a resquebrajarse durante los últimos dos decenios. La expansión de las actividades del Estado, la ineficiencia de las agencias prestadoras de servicios sociales y el envejecimiento relativo de la población llevaron a un aumento progresivo de la carga tributaria que agobió a los contribuyentes. Esto generó una reacción en contra de lo que se percibió como gigantismo estatal en muchos países industrializados, que llegó a su clímax durante la década del ochenta en los Estados Unidos y el Reino Unido. En forma adicional, la globalización financiera contribuyó a socavar las bases del acuerdo social entre el capital y el trabajo. La gran movilidad que ha caracterizado al capital financiero durante los últimos veinte años ha limitado severamente las posibilidades que tienen los estados de gravar las rentas asociadas al capital, lo que ha dejado a los gobiernos con la poco atractiva opción de aumentar los impuestos a las rentas del trabajo para mantener los beneficios y los programas redistributivos asociados con el Estado benefactor.

GESTIÓN PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La gestión pública consiste en las acciones realizadas y efectos producidos de administrar, es decir, hacer diligencias para cumplir con los objetivos del Estado, cuidando los bienes e intereses del Estado. La gestión tributaria es el conjunto de acciones en el sector público vinculado a los tributos en los contextos de las políticas públicas, es decir, forma parte de la gestión pública.

A través de la política tributaria, el Estado logra diversos objetivos. Pero ello depende del sistema económico que aplique.
La administración pública está compuesta por las instituciones y organismos que sirven de apoyo al Estado para que este cumpla con sus objetivos.

REFORMA

Es la realización de modificaciones a las estructuras del Estado para alcanzar un fin, y ese fin se base en mejorarla para fortalecerse.


LA MODERNIZACIÓN EN EL PERÚ

Antecedentes:   La caída del Muro de Berlín, el colapso económico y político de la Unión Soviética y el fracaso de las economías centralmente planificadas eliminaron uno de los dos grandes caminos que se ofrecían como alternativa a los países pobres. Al mismo tiempo, la desaparición del modelo soviético de desarrollo permitió apreciar más claramente las diferencias que existen en el funcionamiento de las diversas economías de mercado. Por ejemplo, la versión americana del capitalismo pone énfasis en la competencia individual, el rendimiento financiero a corto plazo en las empresas y limita la gama de servicios sociales brindados por el Estado. En contraste, las versiones alemana y japonesa ponen énfasis en el consenso y en la acción colectiva, y en el desempeño empresarial a largo plazo, y contemplan, además, una gama más amplia de intervenciones estatales en el suministro de bienes públicos.
Una de las tareas centrales para responder creativamente a los desafíos del desarrollo en los inicios del siglo xxi consiste en definir adecuadamente el papel que debe jugar el Estado, particularmente en el contexto del nuevo orden global fracturado que está afianzándose en la actualidad.

Durante las últimas décadas, los estados han venido perdiendo la capacidad de controlar cualquiera de los fenómenos —políticos, económicos, sociales, ambientales, culturales o tecnológicos que se presentan ahora en el mundo. La preeminencia de los estados está siendo erosionada en muchos aspectos de la política exterior, tal como lo demuestran la renovada importancia de las organizaciones regionales e internacionales en asuntos tales como la prevención y solución de conflictos.

Algo similar sucede con la soberanía estatal en la política económica debido, entre otras razones, a la capacidad de las instituciones financieras internacionales de establecer condiciones para el acceso a los recursos bajo su control, a la proliferación de acuerdos comerciales en todas las regiones del mundo, y al creciente poder económico de las corporaciones transnacionales y los inversionistas privados. Además, la influencia que han adquirido las organizaciones internacionales, incluso las no gubernamentales, en campos tales como los derechos humanos y la protección del medio ambiente, condiciona el ejercicio irrestricto de la soberanía nacional.

Al mismo tiempo, la necesidad de mejorar la eficiencia de la gestión gubernamental, el deseo de extender y profundizar las prácticas democráticas, la voluntad de reafirmar identidades culturales y la proliferación de conflictos étnicos y religiosos empujan a los estados hacia la cesión de autonomía y la transferencia de competencias a una amplia gama de entidades subnacionales de gobierno (distritos, provincias, autonomías, estados, autoridades metropolitanas, consejos territoriales).

Se está generalizando la delegación de responsabilidades para la administración de la educación y la salud públicas, para el mantenimiento de la infraestructura física, y para muchos otros programas gubernamentales.

Además, la descentralización fiscal y la recaudación de impuestos locales han permitido a estas circunscripciones contar con recursos financieros propios para reforzar su autonomía. En casos extremos de conflictos violentos, esto ha llevado a la escisión de varios estados, sobre todo en Europa Oriental, Asia Central y en el África al sur del Sahara.

El Estado-nación una de las más importantes innovaciones institucionales de los últimos tres siglos— está siendo sometido desde hace varios decenios a enormes tensiones que se originan tanto dentro como fuera de su territorio. Al sobrepasar la capacidad de procesamiento y respuesta de las agencias gubernamentales a través de las cuales actúan los estados, estas nuevas demandas han generado incertidumbre, inestabilidad, turbulencia y una crisis global de gobernabilidad. Para enfrentar esta crisis y crear un entorno internacional más estable y favorable a los esfuerzos de desarrollo será necesario complementar la acción de los estados, involucrando al sector privado y a las organizaciones de la sociedad en muchas tareas que antes eran consideradas como ámbito exclusivo para la acción estatal.

No obstante, el Estado está aún muy lejos de desaparecer o de volverse obsoleto. Pese a las presiones que enfrenta desde arriba y desde abajo, y a la diversidad de agentes que intervienen para configurar el orden global fracturado, durante los próximos decenios, los estados continuarán siendo los actores principales en el escenario internacional. Han mostrado una gran capacidad para adaptarse a las cambiantes circunstancias, particularmente considerando el papel más activo que juegan el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de desarrollo al iniciarse el siglo xxi. Además, no se avizoran entidades capaces de reemplazar al Estado en sus funciones de garantizar la seguridad interna y externa, regular los mercados, promover la igualdad de oportunidades, proteger el medio ambiente y proveer infraestructura física, entre otras funciones orientadas hacia lograr el bien común.

La toma de conciencia acerca del papel central que seguirá jugando el Estado durante los primeros decenios del siglo xxi ha sido resultado de un amplio debate que tuvo lugar durante los últimos 25 años. La preeminencia que asignaron al Estado las teorías y estrategias de desarrollo desde fines de los años cuarenta empezó a ser cuestionada en círculos académicos y políticos a partir de mediados de la década del setenta y se cristalizó a fines de la década del ochenta en el llamado Consenso de Washington, sobre políticas económicas. Este consenso articuló el sentido común prevaleciente en la comunidad académica y las instituciones financieras internacionales, y su principal contribución fue el reconocer la importancia de los mercados y las limitaciones de la intervención estatal.

Sin embargo, muchos funcionarios de organismos internacionales —y aún más importantes, funcionarios gubernamentales responsables de las políticas económicas en América Latina— interpretaron el Consenso de Washington en forma sesgada e inflexible. Esto los llevó a justificar e imponer medidas extremas de liberalización comercial, desregulación financiera, privatizaciones apresuradas y recortes del gasto público, sin establecer prioridades, sin tomar en cuenta costos de oportunidad, sin considerar sus efectos secundarios y sin discusión pública.

Diez años más tarde, una revisión de este consenso por quienes lo formularon llevó a moderar varias de sus recomendaciones político-económicas, y también a incorporar las reformas de segunda generación, para mejorar el desempeño del Poder Judicial, las agencias reguladoras, el sistema educativo y el funcionamiento de todo tipo de instituciones.

Por su parte, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional han adoptado en los últimos años interpretaciones más balanceadas de las políticas del Consenso de Washington, complementándolas con medidas para reformar las instituciones públicas, eliminar la corrupción, promover el respeto a los derechos humanos y reforzar tanto la participación ciudadana como la gobernabilidad democrática.

Estos cambios y vaivenes sugieren que no es fácil ubicar la acción de las fuerzas de mercado en su dimensión correcta. Para lograrlo es preciso reconocer que el mercado es una construcción social, una creación humana y no una ley de la naturaleza. Como toda construcción social, requiere de intervenciones activas para funcionar en forma adecuada y eficiente. Además, el mercado no abarca concepciones éticas ni morales, ni tiene por qué hacerlo: es un instrumento ciego, cuya descarnada operación permite asignar los recursos eficientemente, tanto en el consumo como en la producción de bienes y servicios, en función de la satisfacción y de la rentabilidad anticipada.

Sin embargo, para que el mercado funcione en forma óptima, es preciso cumplir con un conjunto de condiciones muy estrictas —información total para productores y consumidores, competencia perfecta sin posibilidad de que las empresas puedan manipular los precios, ausencia de externalidades e inexistencia de bienes públicos, entre otros— que es prácticamente imposible lograr en la vida real. Por lo tanto, para que el mercado cumpla con sus funciones en la economía realmente existente, es necesario crear otras instituciones sociales que permitan aproximarnos a las condiciones ideales de su funcionamiento.

El mundo está atravesando por el proceso de globalización, es por ello que la modernización de los países no se presenta en forma aislada; la tendencia moderna es la economía social de mercado, como nuestra misma Constitución lo expresa hoy en su artículo 58: “La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”.

Pero nuestro país ha atravesado por muchos procesos de modernización no definidos, los cuales describimos a continuación.

Después de producida formalmente la independencia del Perú de España, se conformó oficialmente el nuevo Estado, en el cual se produjo una lucha política por el poder, que duró aproximadamente hasta el gobierno de Castilla. En ese periodo, debido al auge del guano, se produjeron las primeras apariciones de la burguesía aduanera.

Luego, en el gobierno de Manuel Pardo se intenta una modernización desde el punto de vista democrático, pero no se obtuvieron mayores resultados. Después aconteció la Guerra con Chile y, finalizada esta, se sucedieron gobiernos militares, durante los cuales se realizó la reconstrucción y se trató de solucionar problemas de coyuntura (primer civilismo); seguidamente, tuvimos la República Aristocrática, denominada así por Basadre, que se produjo durante el gobierno de Piérola (instauración del segundo civilismo).

El primer intento modernizador del siglo xx en el Perú se produjo con el gobierno de Leguía, que inicia la idea de la patria nueva, el cual abarca el oncenio de Leguía y acciones concretas que colocaron temporalmente al Perú en el contexto internacional, surgiendo, paralelamente alrededor de la década de los treinta— los debates ideológicos de Víctor Raúl Haya de la Torre, José Carlos Mariátegui y Víctor Andrés Belaúnde.

A su vez, esto requería de la intervención estatal y de la participación de la sociedad civil, lo que condujo a la aparente paradoja —señalada claramente por el historiador Karl Polanyi hace más de medio siglo en su extraordinario libro La gran transformación— de que la regulación estatal, la provisión de bienes públicos, la participación de los consumidores y las relaciones de confianza entre actores económicos y sociales eran condiciones necesarias para el buen funcionamiento de los mercados.

Ni el Estado ni las organizaciones de la sociedad civil deben ser simplemente espectadores pasivos de la operación del mercado; por el contrario, debe participar activamente en crear las condiciones para su buen funcionamiento.

A partir de estas consideraciones es posible identificar uno de los principales desafíos que enfrentamos los latinoamericanos para avanzar hacia la prosperidad y el bienestar al iniciarse el siglo xxi. Debemos evitar convertirnos, una vez más, en prisioneros de una de las cuatro utopías que, llevadas a sus extremos, han causado mucho daño en nuestra región.

Nos referimos a la utopía estatista, en la cual el Estado puede y debe hacerlo todo; la utopía de mercado, en la cual basta solo con dejar que funcionen la fuerzas de mercado para resolver todos nuestros problemas; la utopía basista, en la cual la acción de las bases organizadas es lo único que puede llevarnos hacia el desarrollo; y la utopía caudillista, que postula que solo un liderazgo autoritario con mano dura y fuerte, a menudo encarnado en la fuerza armada, es capaz de conducirnos hacia la prosperidad y el bienestar para todos.

Si bien ninguna de estas utopías ha dominado completamente el escenario político a lo largo del tiempo, en determinados momentos alguna de ellas ha llevado la voz cantante en diversos países de América Latina.

Por ejemplo, en el Perú hemos experimentado el predominio de las utopías estatista y caudillista con el gobierno militar presidido por Juan Velasco Alvarado a fines de la década del sesenta y principios de la década del setenta; asimismo, hemos presenciado la pugna entre la visión estatista y la utopía basista durante el gobierno de Alan García en la segunda mitad de la década del ochenta; y el predominio de la utopía de mercado, matizada con una importante participación de la fuerza armada, en la última década del siglo xx, durante los dos gobiernos de Alberto Fujimori.

Para avanzar en el diseño y puesta en práctica de estrategias de desarrollo en los primeros decenios del siglo xxi es necesario evitar los extremos que representan estas cuatro utopías. Pero como, al fin y al cabo, todo proyecto de renovación social requiere de un cierto componente utópico, deberíamos buscar la utopía del justo medio, que se caracteriza por un equilibrio entre la acción del Estado, de las fuerzas de mercado y de las organizaciones de la sociedad civil, así como por una subordinación —sin sumisión— de las Fuerzas Armadas al poder civil. Solo un balance adecuado entre todos estos protagonistas de nuestro desarrollo hará que entremos con buen pie al siglo xxi.

Los gobiernos de Sánchez Cerro, Benavides y Prado son considerados gobiernos que no tuvieron mayor significación; sin embargo, con Manuel Odría (1948–1956, segunda posguerra) se produce una diversificación en las exportaciones y modernización industrialista, influido por el desarrollo capitalista y un Estado de bienestar. Aunque la Revolución Cubana no tuvo mucha influencia, se produjeron las primeras insurgencias con guerrillas. El primer gobierno de Fernando Belaúnde Terry no tuvo mayor significación.

Con la reforma velasquista (modelo socialista), el gobierno militar buscaba cancelar el régimen de mercado, época en la que se dieron varias reformas estructurales como la reforma agraria, en la que se produjo la expropiación de las tierras; la reforma de la empresa y la política industrial; el proyecto de propiedad social; la reforma educativa, con la cual se declaró como idioma nacional el quechua. Todas estas reformas hicieron que se estanque el sistema de mercado que venía construyendo para la sociedad peruana. Luego asistimos a un periodo de contrarreforma con el gobierno de Morales Bermúdez.

Luego vino el segundo gobierno de Fernando Belaúnde Terry, con el cual se forma el nuevo Estado constitucional, donde se produjo, continuando con la política de Morales Bermúdez, el inicio del desmantelamiento tímido de las reformas militares de Velasco, para devenir luego en el tímido intento socializante de Alan García Pérez.

El Perú, después de atravesar por estas etapas, se encontraba atravesando los siguientes problemas: diversidad geográfica, étnica, social y cultural. La estructura productiva era arcaica, con una economía informal con bolsones de economía formalmente subdesarrollada, heterogeneidad estructural, desde nuestra geografía hasta nuestras clases sociales, pasando por las culturas y otras dimensiones de la diversidad peruana. En un ambiente de descomposición y fragmentación social, donde la gente se sentía amenazada por el terrorismo y el narcotráfico, estábamos en una crisis política de representación.

El Proceso Peruano: Durante las últimas cuatro décadas, el Perú ha experimentado varias reformas del Estado y, en particular, del Poder Ejecutivo. Bajo la influencia de las ideas de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), de las Naciones Unidas y del Centro de Altos Estudios Militares (CAEM), el gobierno militar de 1962 a 1963 inició —con la creación del Instituto Nacional de Planificación (INP)— lo que puede considerarse como la primera modernización del aparato estatal peruano del período de la posguerra. Bajo la dirección técnica del coronel José Bailetti, esta institución se convirtió en el principal centro de estudios y análisis de la realidad peruana —aún no existían el Instituto de Estudios Peruanos, GRADE, el Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico, y otros centros de estudio estaban más dedicados a las actividades de promoción del desarrollo que a la investigación— y el INP fue el semillero de funcionarios públicos y empresarios privados de destacada trayectoria.

Las reformas del primer gobierno del ex presidente Fernando Belaúnde empezaron a darle una mayor capacidad operativa a la administración pública. Se creó el Banco de la Nación a partir de la antigua Caja de Depósitos y Consignaciones, se fortalecieron varios ministerios, se unificaron el Seguro Social del Obrero y del Empleado, y las elecciones municipales reforzaron a los gobiernos locales. También se trató de mejorar la eficiencia de algunas dependencias y empresas públicas, tales como la Empresa Petrolera Fiscal y la Corporación Nacional de Fertilizantes.

Casi al finalizar el gobierno del ex presidente Belaúnde, el Primer Ministro Manuel Ulloa intentó introducir una reforma tributaria, cuya ejecución fue interrumpida por el golpe militar de 1968.

Entre 1968 y 1975, durante el gobierno del general Juan Velasco Alvarado, no solo se transformó completamente el modelo de desarrollo, sino también la estructura del Poder Ejecutivo. Se incrementó el número de ministerios y de entidades con rango ministerial (recordemos, entre otras entidades, al Ministerio de Alimentación, el de Comercio, la Oficina Nacional de Integración y el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social). Se crearon, además, una serie de agencias gubernamentales autónomas adscritas a los diferentes sectores de la administración pública, tales como la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), el Consejo Nacional de Investigación, que más tarde se transformaría en Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y varios institutos tecnológicos sectoriales. Por otra parte, las nacionalizaciones y la quiebra de algunas empresas privadas que fueron absorbidas por el Estado aumentaron el número de empresas públicas. Por ejemplo, con la quiebra del Banco Popular el Estado se hizo dueño de una serie de empresas que dependían de este (incluyendo el cine Colón en la plaza San Martín que ya se especializaba en películas pornográficas). De esta manera el Estado se convirtió en el principal protagonista de los procesos económicos y sociales.

La crisis económica de 1976, con el primer gran paquetazo del ministro Luis Barúa, forzó un ajuste fiscal y una cierta racionalización del gasto público. En 1979, cuando Javier Silva Ruete era Ministro de Economía y Finanzas, se ejecutó uno de los primeros programas de reducción de personal del Estado, otorgando un año de sueldo como incentivo para que los funcionarios públicos renunciaran en forma voluntaria.

Una evaluación realizada años más tarde indicó que los funcionarios más capaces, quienes tenían mejores posibilidades de obtener trabajo en la empresa privada, en los organismos internacionales y en las instituciones de enseñanza superior fueron los que dejaron el sector público. Esto redujo la planilla gubernamental, pero a cambio aumentó el número de pensionistas y disminuyó significativamente la capacidad operativa de las entidades estatales.

En su segundo gobierno el ex presidente Belaúnde empezó a adecuar la administración pública a las nuevas exigencias de las estrategias de desarrollo y el contexto internacional. En 1982 y 1983 se lanzó un programa de modernización administrativa del Estado con un préstamo de 10 millones de dólares otorgados por el Banco Mundial. Se creó un fondo para apoyar la contratación de funcionarios de alto nivel, se hizo un esfuerzo por mejorar el sistema de formulación y ejecución del Presupuesto Nacional y se diseñaron sistemas para la gestión pública, tales como un programa computarizado para el registro y seguimiento de las operaciones de endeudamiento del Estado. Además, dos instituciones educativas, la Escuela Superior de Administración de Negocios (ESAN) y la Universidad del Pacífico, recibieron parte de los recursos del préstamo para realizar estudios sobre la reforma del Estado y preparar materiales para entrenamiento en gestión pública. Sin embargo, nada de esto llegó a ponerse en práctica y la mayor parte de este préstamo se destinó a la contratación de consultores externos cuyo conocimiento del país era bastante limitado. Como consecuencia, el impacto de este programa de modernización administrativa fue muy escaso.

Pese a algunos intentos, bastante tímidos, de introducir orden en el aparato estatal durante los dos primeros años del gobierno Presidente Alan García —por ejemplo, a través del refuerzo del CONADE, el holding de empresas públicas— se mantuvo el aparato estatal prácticamente intacto, se añadieron numerosos funcionarios públicos a las planillas del Estado, se intentó nacionalizar la banca privada y se crearon los gobiernos regionales, algunos de los cuales se poblaron de una frondosa burocracia.

Para los años 1989 y 1990, el aparato del Estado colapsó por su propio peso: en 1990, las 177 empresas públicas existentes perdieron más de 530 millones de dólares. Además, la hiperinflación y la crisis económica redujeron la recaudación fiscal a menos del 5% del PBI en 1989, una de las proporciones más bajas del mundo. Esto llevó a lo que Richard Webb Duarte ha llamado una privatización de facto del aparato estatal, que perdió su capacidad de cumplir con sus funciones más elementales, incluyendo la de garantizar la seguridad pública.

Luego de las medidas de emergencia adoptadas por el ex presidente Alberto Fujimori en 1990, el año siguiente se inició un programa de reducción de personal en el aparato del Estado, principalmente mediante incentivos para estimular renuncias voluntarias. Entre 1990 y 1993, el número de empleados públicos se redujo en un 14% (el 69% de reducción en el gobierno central fue compensada con un aumento de 142% en los gobiernos regionales, que en 1993 representaron el 44% de los 650 mil empleados públicos). El costo de esta reducción fue estimado por el Banco Mundial en cerca de 520 millones de dólares, de los cuales 110 millones de dólares se pagaron en incentivos a los que dejaron de laborar para el Estado y el resto corresponde a los pagos adicionales por concepto de pensiones.

La privatización de empresas públicas y el cierre de numerosas entidades estatales fueron contrarrestados por la creación de nuevos ministerios (Presidencia y Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano), de varias entidades reguladoras, de numerosos programas especiales, y por la multiplicación de los Gobiernos Regionales Transitorios. Los cambios introducidos en los organismos con la avalancha de decretos legislativos luego del autogolpe del ingeniero Alberto Fujimori el 5 de abril de 1992, así como las numerosas modificaciones a las leyes y decretos legislativos que introdujeron tanto el Congreso como el Poder Ejecutivo en los años siguientes, fomentaron la confusión, la superposición de funciones y los conflictos de competencia entre ministerios y otras entidades públicas. Todo esto ha llevado a un Poder Ejecutivo excesivamente centralizado y concentrado, que se caracteriza por su ineficiencia y debilidad institucional, a lo que se debe añadir un estilo de gobierno autoritario, que deja poco espacio para la iniciativa de ministros y otros altos funcionarios.

La devolución de un proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo presentado al Congreso por el Primer Ministro Alberto Pandolfi Arbulú en 1996 marcó otro intento fallido de reformar el Poder Ejecutivo. Como parte de este intento, la Presidencia del Consejo de Ministros creó varios equipos de trabajo para apoyar a los ministerios en la preparación de planes estratégicos. Algunos de estos equipos, compuestos principalmente por jóvenes tecnócratas con excelente formación académica, pero con muy poca experiencia, siguieron trabajando para los ministerios una vez que se abandonó el intento de reforma y lograron introducir algunas mejoras administrativas. En forma adicional, el Perú sufrió el bochorno de cancelar un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo por 55 millones de dólares para la reforma de la administración pública, luego de que este fuera aprobado formalmente por el directorio de dicha institución.

La razón ostensible para esta cancelación fue la percepción de que la reforma del Poder Ejecutivo dejaría a un buen número de funcionarios públicos sin trabajo. Algo similar sucedió dos años más tarde con la cancelación de un préstamo ya aprobado por el directorio del Banco Mundial por 25 millones de dólares para la reforma del Poder Judicial, pero en este caso el gobierno no aceptó las condiciones de este organismo internacional que exigía una mayor independencia y autonomía para el sistema de administración de justicia.

Hacia fines de la década del noventa se volvió a tocar el tema de la reforma del Poder Ejecutivo, esta vez en el contexto de una crisis de crecimiento económico, una disminución significativa en la recaudación fiscal, y llamados del empresariado para reducir el gasto público. Luego de todos los intentos de reforma en que se embarcó fallidamente el gobierno durante la década del noventa, la respuesta del Presidente de la República fue pedir a la CONFIEP, el principal gremio empresarial del Perú, que presente sugerencias sobre cómo reformar el Poder Ejecutivo.

La reacción del presidente de uno de los gremios afiliados a esa institución fue inmediata: exigir al gobierno que cumpla con sus funciones, su responsabilidad y las promesas que hizo durante la década del noventa, y no esperar que el sector privado sea el que plantee cómo reformar al Estado.

La modernización del Estado se enfoca en reducir el gasto público, satisfacer las necesidades de los más pobres, mejorar la calidad de los servicios públicos. Además, el marco institucional debe facilitar la acción del sector privado, complementar al mercado y corregir sus fallas, ahí donde aparezcan.

La necesidad de modernización del Estado se sustenta en un diagnóstico que se perfila de una forma casi común para todos los países en desarrollo.

La limitada capacidad de infraestructura a las demandas crecientes del ciudadano frente a la gestión gubernamental.

La interacción que se genera entre la población y el gobierno por las funciones que este último desarrolla, es de naturaleza diversa y configura, por lo mismo, situaciones y problemas diferentes entre sí.

Entre estos problemas se distingue la compleja integración de atribuciones en las dependencias y la concentración de actividades económicas en algunas entidades que ha propiciado, en las primeras, lentitud en sus procedimientos y una restringida capacidad de respuesta frente a la sociedad y, en las segundas, acaparamiento del mercado de diversos bienes o servicios poco eficientes, en detrimento de los consumidores.

Por otro lado, la falta de verdaderos mecanismos que, a favor de los particulares, propicie respuestas y atención eficaz e inmediata a demandas o quejas de los ciudadanos, así como la carencia de definición y amplia difusión de los estándares mínimos de calidad de los servicios al público, o la ausencia de criterios claros y específicos en la aplicación de normas, dan cabida al abuso, a la discrecionalidad y a la corrupción.

Por otra parte, tampoco ha existido una política generalizada y obligatoria de desregulación y simplificación administrativa para las dependencias y entidades, con el objeto de hacer más accesible y fácil la interacción entre autoridad y particulares.

Persisten una fuerte concentración de actividades y un centralismo muy acentuado en la toma de decisiones.

Deficiencia en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño del Gobierno. Tradicionalmente, la actuación y el desempeño de las dependencias y entidades de la administración pública se han evaluado con base en los niveles de gasto autorizados, así como en función de su respectiva asignación a programas y rubros presupuestarios. Por lo general se ha omitido medir la contribución del gasto público al logro de los objetivos a que este se destina. Lo anterior se debe a que el planteamiento programático presupuestal vigente ha tenido como prioridad la disciplina fiscal, sin incorporar criterios de eficiencia y efectividad para cumplir con las expectativas de la población a la que se pretende servir.

Por otra parte, tampoco existen verdaderos incentivos para que las dependencias y entidades ofrezcan bienes y servicios diferenciados acordes a la estructura de las poblaciones que constituyen su objetivo, ya que los ingresos extrafiscales que pudieran generarse al ofrecer servicios diferenciados quedarían incorporados a la corriente general de ingresos federales y, en última instancia, se diluirían en el conjunto de organismos gubernamentales.

El proceso de rendición de cuentas ha sido incapaz de satisfacer a plenitud las expectativas de cuentas de información que necesita la opinión pública para formular juicios objetivos, ya que se realizan en los más de los casos por medio de documentos que se presentan e a órganos de gobierno, o a las unidades administrativas de jerarquía superior, o son de circulación relativamente restringida.

Carencia de una administración adecuada para la dignificación y profesionalización de los servicios públicos.

En el desarrollo administrativo del sector público, el objetivo central para la transformación son los recursos humanos. En estos reside el mayor potencial para promover el cambio y el sentido del mismo.

Sin embargo, la dignidad del servidor público se ha visto deteriorada, entre otros factores, por la falta de mecanismos efectivos de reconocimientos e incentivos al buen desempeño, a la honestidad, lealtad, esfuerzo y creatividad.

Aún cuando existen experiencias y avances importantes en esquemas de servicio civil en algunos sectores de la administración pública, estos son insuficientes para incidir en una mejora amplia de los resultados de la gestión gubernamental. Por otra parte, con el tiempo se han creado diferencias entre los trabajadores afiliados a organizaciones sindicales y los que no están, las cuales impiden el desarrollo del conjunto.

A los primeros se les garantiza póliticamente la permanencia laboral, pero al mismo tiempo ven fuertemente restringido su ascenso en la escala organizativa y salarial.

En contraste, los segundos, que componen básicamente los grupos de mando de las instituciones, si bien gozan de mejores niveles de ingreso, carecen de esquemas de desarrollo y crecimiento en el empleo y de una indemnización al perderlo, lo cual incide negativamente en su actuación.

Un factor adverso adicional lo constituye el hecho de que la capacitación no es sistemática ni se programa por procesos o unidades integrales, y tampoco es acumulativa y personal, por lo que es frecuente organizar cursos y aplicarlos sin relación directa con la función determinada que se realiza, o se desaprovecha en tanto que no existe método de evaluación subsecuente de los conocimientos y habilidades que se requieren en el desempeño de los puestos específicos.

El sistema actual presenta deficiencias que no han erradicado las conductas irregulares o la corrupción.

Así mismo, se ha omitido profundizar en el estudio sistemático de las declaraciones patrimoniales correspondientes a servidores públicos que laboran en áreas administrativas en las que, en razón de las funciones que desarrollan, pueda existir mayor proclividad a la corrupción.

Desde la década del setenta, el Estado tuvo una conducta intervencionista en la economía. La política económica consistió, entonces, en la manipulación de los precios básicos, que reciben esta denominación en la medida en que son formadores de los demás precios.

La estabilización empezó entonces a entenderse como un medio para lograr el crecimiento autosostenido. El objetivo de las reformas fue liberalizar la mayoría de los mercados para generar una economía moderna, competitiva y orientada hacia el exterior. De acuerdo con lo anterior, era imprescindible modernizar las instituciones, a fin de que el mercado pudiera operar de un modo más eficiente.

El objetivo básico del programa de estabilización fue terminar con la hiperinflación. Ello requería cerrar el déficit fiscal, cuyo financiamiento se realizaba con emisión monetaria, proveniente del Banco Central de Reserva. Lograrlo implicaba actuar sobre los ingresos (aumentándolos) o sobre los gastos (reduciéndolos).

El programa de choque de agosto de 1990 también llamado fujishock, que fue un elemento fundamental de la estabilización, apuntó a corregir las distorsiones en los precios relativos. Las tarifas públicas, entre las que se encontraba el precio de la gasolina, estaban considerablemente retrasadas; en consecuencia, las empresas estatales no podían ofrecer un servicio eficiente, pues operaban a pérdidas que eran cubiertas con emisión (lo que incidía en la inflación) y, por esta misma razón, no podían transferir al fisco los impuestos correspondientes, hecho que mermaba los ingresos fiscales y ensanchaba el déficit. Por eso el choque era equivalente a un sinceramiento de precios (por ejemplo, la gasolina subió alrededor de 34 veces); como estos precios son formadores de otros precios, el resultado fue una inflación correctiva de 397% en agosto de 1990. Debe considerarse que el aumento, además, incluye impuestos a las tarifas públicas, para que de este modo ocurra una transferencia desde las empresas públicas hacia el gobierno central.

El aumento de las tarifas públicas incrementó considerablemente los ingresos fiscales; sin embargo, no fue suficiente, por lo que se crearon varios impuestos de emergencia que, si bien eran antitécnicos, fueron concebidos como de naturaleza temporal, mientras se ponía en marcha la reforma tributaria. La presión impositiva, que era de sólo 4% del PBI en agosto de 1990, llegó a 8% en diciembre del mismo año.

Un componente vital de la política fiscal es la reforma tributaria, pues como el nivel de gastos depende de los ingresos, un bajo nivel de recaudación llevaría a que el no pueda cumplir con sus gastos básicos, aunque se mantenga el equilibrio.

La adecuada priorización del gasto público en materias primas como infraestructura física del país, seguridad interna, pago de deuda y financiamiento parcial de los programas sociales, rol clave de la política fiscal en la lucha por eliminar la pobreza.

La comunidad financiera internacional fue otro de los objetivos de la estrategia iniciada en 1990. La importancia de este factor radica en que a lo largo del período, el gobierno necesita generar superávit fiscales para así liberar recursos para el pago de la deuda. El sector público tenía que pasar de tradicionalmente deficitario a superavitario, exigencia que da una idea de la magnitud de la tarea a realizar.

Desde el segundo trimestre de 1993 hasta el segundo trimestre de 1995 el sector público incurrió en un exceso de gasto, especialmente en el rubro de inversión pública, que creció en 20,8% en el cuarto trimestre de 1994 y 59,5% en el primer trimestre de 1995. Este mayor gasto elevó la demanda agregada, con tres efectos no excluyentes: aumento en el PBI real (6,5% en 1993, 12,7% en 1994 y 6,5% en 1995), presiones inflacionarias (que no se manifestaron en gran medida debido a los bajos aranceles) y un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, financiado con inversión extranjera (5% del PBI en 1994 y 7,2% en 1995). A todo este cuadro se le denominó “sobrecalentamiento”. El gobierno optó entonces por enfriar la economía.

De acuerdo a la Carta de Intención firmada con el Fondo Monetario Internacional en 1995, el Perú asumió el compromiso de generar superávit fiscal primario (no incluye ingresos por privatizaciones ni pago de deuda) hasta 1,998. De modo que la política fiscal ajusta la economía, hecho que reflejó en un menor crecimiento del PBI real en 1,996 en 2.5%.

La necesidad de recaudar originó la creación de una serie de tributos considerados antitécnicos. Como el impuesto mínimo a la renta 2% de los activos.
Evidentemente la creación de mayores impuestos no necesariamente implican mayor recaudación, pero su aparición impacta de modo adverso en la inversión y en el crecimiento. La reforma integral tributaria permite elevar la recaudación y minimizar las consecuencias negativas de los impuestos, la modernización y reducción del sector público se convierten en elementos fundamentales para hacer compatibles los gastos con las necesidades de crecimiento y la función de redistribución del gobierno.
CONCLUSIONES

La reforma del Estado es políticamente distinta a la modernización de la administración pública, puesto que la modernización busca mejorar la capacidad de infraestructura para atender las demandas de los ciudadanos y agilizar los procedimientos para que la respuesta a la sociedad sea más pronta, además de mejorar la estructura y gestión pública incrementando de esa manera las condiciones de gobernabilidad.

La reforma del Estado significa realizar modificaciones políticas, económicas y sociales en la estructura del Estado, a fin de mejorar dichas estructuras y fortalecer el sistema institucional. Si los objetivos de la reforma realizada se cumplen, la modernización del Estado será un éxito. Para ello, en nuestro país se han dictado reformas en todos los sectores.

Para realizar una correcta reforma es prioritario identificar los factores que dificultan la gestión pública, lo cual significa examinar el marco normativo de cada institución, para evaluar los aspectos que están cojeando y los que necesitan reformarse, puesto que los problemas de organización son diferentes. Otro aspecto que retrasa la modernización es la corrupción y la burocracia, que genera lentitud en los procedimientos.

Lo más importante del proceso de modernización es que los servidores de la gestión pública adopten el principio del ciudadano, cliente o usuario y se le respete más, y el Gobierno tome el perfil de administrador, ejecutivo o gerente público, guiado por la búsqueda de resultados y evaluando en base a la rendición de cuentas y a la competencia. Porque si bien es cierto que en la mayoría de instituciones se han simplificado los procedimientos administrativos, en otras sucede lo contrario, puesto que para realizar una gestión se necesita una serie de documentos. El ex Presidente Alán García entró al gobierno con un plan de acción inmediata que le faltó completar en los primeros 180 días de su mandato, postergando la reforma de todo el aparato estatal.

Otra medida adoptada fue reducir a la mitad el sueldo de los parlamentarios, ministros, autoridades regionales y alcaldes, ocasionado de esa forma la migración de capital humano a la actividad privada, dejando desprovista a la administración pública de profesionales idóneos.

En medio de esta política demagógica, nadie advirtió que la reducción de sueldos era solo uno de los puntos de su plan inmediato de reforma del Estado que planteó en su campaña.

Pasó desapercibida la reforma constitucional ofrecida por García en el sentido de incluir en la agenda política del país la discusión del retorno a la Constitución de 1979 y la conveniencia de reinstalar el sistema bicameral en el parlamento.

Las propuestas de mejorar la administración de justicia avanzaron a paso muy lento, pues el SERIAJUS no brindó los frutos esperados al culminar la gestión presidencial.

Treinta fueron  las promesas incluidas en el plan de acción inmediata del Apra.
Trece fueron los sectores incluidos en este plan, entre ellos, la reforma y modernización del Estado. No se cumplieron las metas, muchas veces distraídas éstas por los escándalos de corrupción a gran escala dentro del sector público, que, a la larga, postergó la reforma tan esperada del Estado.

En la actualidad, la gestión del presidente Ollanta Humala se torna discordante con el discurso inicial que fue, en la campaña, un discurso antisistema, preconizando el mejoramiento del aparato estatal con una política de inclusión social. El balance a los cien primeros días de su mandato es de una sensación de continuidad en el crecimiento sostenido de la economía, a pesar de que los factores externos (crisis europea) podrían estar afectando la región. Es ahora que el Presidente replantea su posición de centro-izquierda para situarse en un centro-derecha coqueteando con los capitales privados, pues, se ha dado cuenta de que cundo hay una mayor estabilidad política, los inversionistas no se llevan el dinero afuera.

La reforma del Estado no se debe detener y, por el contrario, ha de marchar de forma paralela a las políticas inclusivas, concientizando a la población de que somos un país con prospección a futuro y que la minería conlleva el progreso, pero con la debida intervención del Estado para que los grandes inversionistas no generen abuso en la extracción de nuestros recursos y que capitalicemos el canon en desarrollo para las zonas menos favorecidas.

Por último, debemos reflexionar sobre la necesidad de que la reforma y la modernización del Estado deben pasar necesariamente por la reforma integral del Poder Judicial y del Ministerio Público, es decir, por la reforma del sistema de justicia en el país, pues el Poder Judicial es fundamental para la Democracia y para la consecución de la paz en justicia e inclusión social, dejando claro que tiene en su balanza al Congreso de la República como al Gobierno. No confundamos “Reforma del Estado” (en toda su estructura) con “Reforma del Poder Ejecutivo”.

BIBLIOGRAFÍA

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6.      Memorándum de Políticas Económicas y Financieras del Gobierno del Perú para el periodo 01 Abril 1999 al 31 de Marzo 2,002. Lima – Perú. Mayo 1999.
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9.      TÁVARA, José. El Mercado y el Estado en el Proceso de Desarrollo en el Perú. Actualidad Económica.1998.
10.   GUERRA-GARCÍA, Gustavo. La Reforma del Estado en el Perú, Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo. 1999. Agenda Perú.
También se han tomado notas de textos publicados por Agenda Perú, pertenecientes a:
HERZKA, Claudio.
JOHNSON, Jaime.
CONTERNO, Elena.
ZAVALA, Verónica.
FELICES, Guillermo.
CHREM, Eliana.

El autor es responsable por el contenido y las opiniones vertidas en el presente artículo.

1 comentario:

  1. Despues de haber leido tu muy buen redactado documento,consideramos que tienes madera y calida de lider,pensamos que tu verdadera vocacion es la politica.Ahora es tiempo de aplicar estos conocimientos.El futuro del Peru esta en tus manos.

    Adrian,Margot y familia

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