lunes, 22 de agosto de 2011

LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS EN EL CONGRESO PERUANO


Giovanni Forno Flórez


INTRODUCCIÓN

El tratamiento de temas parlamentarios en el ámbito académico, son poco frecuentes. Por eso resulta elogiable el esfuerzo que han realizado la Universidad Antonio Ruiz de Montoya e IDEA Internacional para abordar, con seriedad y rigurosidad, uno de los aspectos menos explorados de la dinámica parlamentaria en el país, los Grupos Parlamentarios.

Los Grupos Parlamentarios, que reciben distintas denominaciones en Iberoamérica[1], tienen sus más remotos orígenes en la Suecia del siglo XVIII[2]. Se los puede definir como el conjunto de parlamentarios (diputados, senadores o representantes, según sea el caso) vinculados políticamente para ejercer influencia en Poder Legislativo. A este respecto, se puede señalar, adicionalmente, que:[3]

Se distinguen dos posturas que definen al grupo parlamentario: una teórica y otra formalista; la primera es aportada por el tratadista italiano Di Ciolo, que lo considera cono aquella organización estable de senadores y diputados pertenecientes al mismo partido, o profesantes de la misma ideología política, y provisto de una sólida disciplina. La segunda es de Waline, que lo define como aquella reunión en el seno de una Asamblea parlamentaria, según las reglas establecidas por el reglamento de ésta, de un cierto número de elegidos, que tienen en común cierto ideal político, cuya tarea es dar soluciones concurrentes a los diferentes problemas que se susciten en determinados momentos.

Esta es pues, una definición genérica y moldeable. La realidad es que en cada legislación particular existen diferentes matices que distinguen y particularizan la concepción de grupo parlamentario en función de aspectos tales como su modo de integración, las funciones que la ley les establece y, especialmente, su naturaleza jurídica. En este último aspecto, se plantean en la doctrina tres corrientes: las que conciben al Grupo Parlamentario como un órgano del Congreso; las que lo configuran como una extensión de los partidos políticos; y aquellas que las perfilan como asociaciones privadas ejerciendo funciones públicas. [4]

Nuestro Reglamento del Congreso de la República se adscribió a la primera corriente[5], ya que en su artículo 27° se consideraba expresamente a los grupos parlamentarios como órganos de la organización parlamentaria. Sin embargo, un proceso de modificación[6] eliminó su referencia de tal artículo, por lo que, actualmente, estaríamos entre la segunda o la tercera corriente.


LA LEGISLACIÓN PERUANA

La Constitución

En el Perú, aunque los Grupos Parlamentarios se habían constituido y funcionaban como tales desde los años treinta; recién fueron reconocidos constitucionalmente en la Carta de 1979, que en su artículo 177° señalaba: Cada Cámara (…) establece la organización y atribuciones de los grupos parlamentarios,...

Esta regulación fue recogida, sin mayores variaciones, en el artículo 94° de la Constitución Política de 1993 que, sin embargo, avanzó un poco más al señalar, en el primer párrafo del artículo 101° que:  Los miembros de la Comisión Permanente del Congreso son elegidos por éste. Su número tiende a ser proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario...

El Reglamento del Congreso

El Reglamento del Congreso de la República, que tiene fuerza de ley, se refiere a los Grupos Parlamentarios, como resulta lógico, en múltiples artículos[7]; sin embargo la definición y regulación específica de los mismos está en el artículo 37°. Se define a los Grupos Parlamentarios como el conjunto de Congresistas: “que comparten ideas o intereses comunes o afines…”. Las reglas para su conformación son las siguientes:

a) Los partidos políticos o alianzas de partidos que obtienen representación en el Congreso de la Republica pueden constituir Grupos Parlamentarios, siempre que cuenten con un número mínimo de seis congresistas.[8]

b) No pueden constituir Grupos Parlamentarios, por separado, los congresistas que pertenezcan a un mismo partido político.[9]

c) Los Grupos Parlamentarios se registran en la Oficialía Mayor del Congreso y tienen derecho a contar con personal, recursos y ambientes para el desarrollo de sus funciones, en proporción al número de sus integrantes.

d) Cada Grupo aprueba su reglamento interno.

Código de Ética Parlamentaria

El Código de Ética Parlamentaria, aprobado mediante la Resolución Legislativa del Congreso N° 021-2001-CR, y luego modificada íntegramente mediante la Resolución Legislativa del Congreso N° 016-2003-CR, regula la conducta funcional de los parlamentarios; pero, lo hace a nivel individual sin vincular los derechos y deberes de los congresistas respectos de los grupos parlamentarios que integran. El Reglamento del Código de Ética no ha llenado este vacío.[10]

Otras normas legales

Asimismo, la Ley Nº 28094, Ley de Partidos Políticos tampoco contiene disposiciones que vinculen a los partidos, movimientos, alianzas u organizaciones políticas con la representación parlamentaria que obtienen luego de los respectivos procesos electorales. En general, no se puede encontrar en la legislación nacional mayor regulación respecto de los grupos parlamentarios, Salvo algunas referencias muy tangenciales en contadas leyes concretas.[11]

El Tribunal Constitucional

En la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 0026-2006-PI-TC, se puede leer:

Aunque elegidos dentro de las listas de candidatos propuestos por los partidos políticos y agrupaciones independientes, con ideologías y programas que se hacen de conocimiento público en las procesos electorales, los miembros del Congreso tienen plena autonomía para opinar y votar los asuntos que enumera el artículo 102 de la Constitución. Es obvio que los grupos parlamentarios, aun en el caso de que alguno sea mayoría absoluta, no pueden imponer a rajatabla sus puntos de vista.

Como pude apreciarse, el Tribunal pone mayor énfasis en el criterio personal e individualidad del parlamentario, por encima de las decisiones colectivas de su bancada.


[1] Se denominan: Bancadas, en Bolivia y Nicaragua; Bloques, en Argentina, Brasil, Ecuador, Guatemala, Paraguay y República Dominicana; Comités, en Chile; Fracciones, en Costa Rica y Panamá; Grupos Parlamentarios, en España, México y Perú; y, Sectores, en Uruguay.
[2] Una breve historia de los orígenes y evolución de los Grupos Parlamentarios puede verse en RECODER VALLINA: “Los Grupos Parlamentarios en Europa Continental: principales modelos”. En: Los Grupos Parlamentarios. Especial Monográfico de Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, junio de 2007, pp. 21-26.
[3] BERLÍN VALENZUELA (coordinador): Diccionario Universal de Términos Parlamentarios. 2ª ed. Honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. México, 1998, pp. 334.
[4] Sobre este tema, véanse: CID VILLAGRASA: “Naturaleza jurídica de los Grupos Parlamentarios: el grupo Parlamentario como titular de derechos y obligaciones”. En: Los Grupos Parlamentarios. Especial Monográfico de Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, junio de 2007, pp. 179-204; SANZ PÉREZ:La naturaleza jurídica de los Grupos Parlamentarios. Una aproximación al proceso de juridificación de los Grupos Parlamentarios”. En: Anuario de Derecho Parlamentario. Corts Valenciens. Valencia. Nº 10, 2001, pp. 331-368; y CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO E INVESTIGACIONES PARLAMENTARIAS: Los Grupos Parlamentarios. Honorable Congreso de la Unión. México, D.F., p. 12-17.
[5] Una novedad en la legislación parlamentaria, ya que el Reglamento del Congreso Constituyente Democrático no los consideraba órganos (artículo 10°).
[6] Resolución Legislativa del Congreso N° 025-2005-CR, publicada el 21 julio 2006.
[7] Artículos 12°; 18°; 29°; 30°; 31°-A; 32°, literal c); 34°; 35°, literal a); 36°; 42°; 54°, literal e); 55°, literal b); 56°, 58°, 61°, literal g); 68°; 70°, literal c); 76°, segundo párrafo; 78°, tercer párrafo; 81°, literal c); y, 88°, literal a).
[8] Si los Congresistas electos por un partido o alianza de partidos no lograran llegar a este número, pueden ser considerados como Grupo Parlamentario Especial, sólo para los efectos de presentación de proyectos de ley.
[9] A pesar de esta disposición, al inicio del Período Anual de Sesiones 2008 – 2009, se conformó y registró ante la Oficialía Mayor del Congreso, el Grupo Parlamentarios Bloque Popular, conformado por congresistas que provenían del Grupo Parlamentario Nacionalista Unión por el Perú y que llegaron al parlamento en la lista del Partido Político Unión por el Perú. De igual manera, se constituyó el Grupo Parlamentario Alianza Nacional, pero en este caso se dio la unión de los representantes de los partidos políticos Renovación y Solidaridad Nacional (que habían integrado la Alianza Electoral Unidad Nacional) y del Partido Restauración Nacional, que obtuvo representación parlamentaria por sí mismo, pero que en los períodos 2006 – 2007 y 2007 – 2008 habían integrado con los congresistas de la Alianza Electoral Frente de Centro (Acción Popular, Perú Posible y Somos Perú), el Grupo Parlamentario Alianza Parlamentaria.
[10] Puede verse el texto completo del referido Reglamento, en: www.congreso.gob.pe/comisiones/2007/etica/reglamento.htm.
[11] En las Leyes N° 26470, 26520 y 28301.

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