lunes, 20 de junio de 2011

LA LEY ORGÁNICA DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA EN EL MARCO DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE 2008

Para esta semana, Cuarto Intermedio se honra en presentar un artículo de Andrés Segovia, Secretario General de la Asamblea Nacional de Ecuador, a quien agradecemos por su importante participación.


LA LEY ORGÁNICA DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA EN EL MARCO DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE 2008

Andrés Segovia S.


I. INTRODUCCIÓN

El gran reto del nuevo modelo constitucional, vigente desde octubre de 2008[1], es  construir una nueva institucionalidad basada en los principios que sustentan el Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural,  y laico, previsto en el artículo 1 de la Constitución de la República del Ecuador.

En la línea del fortalecimiento y consolidación de la democracia representativa, en el capítulo segundo, del Título IV (PARTICIPACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL PODER), la Constitución de la República del Ecuador, crea la Función Legislativa, ejercida a través de la Asamblea Nacional, bajo el esquema unicameral y con sede en Quito.

Como Poder Legislativo, cuyo papel es preponderante en la democracia, en especial, en relación  a la separación y  equilibrio de poderes, sus funciones y atribuciones están claramente detallas en el artículo 120 de la Carta Suprema, ecuatoriana.

PARLAMENTO Y LEGITIMIDAD

A decir de Jorge Calderón: “las leyes elaboradas por la mayoría de los Congresos de la región manifiestan hoy, serias carencias y/o dificultades, ya que con frecuencia se elaboran leyes redundantes, contradictoras, poco rigurosas, sin precisión y claridad, difíciles de comprender, desactualizadas y hasta innecesarias. Lo que contribuye, según el autor, a una percepción, acertada o no, de que la institución no cumple cabalmente con sus funciones fundamentales; de que es excesivamente costosa, de que carece de transparencia, credibilidad y legitimidad.”

En esa medida, hay que reconocer que el trabajo legislativo, hacia afuera, se mide mediáticamente por el número de aprobadas leyes, por el número de intervenciones de los legisladores en las sesiones o por el número de veces que un congresista o asambleísta se encuentra retratado en un periódico o comparece en una radio  o  televisión. Lo que evidentemente no se compadece con la riqueza del debate legislativo, que se sustenta en la deliberación como procedimiento para la toma de decisiones. Deliberación, que a decir de Beatriz Marina Groso y María Alejandra Svetaz: “… es un proceso por el cual se arriba a la decisión a partir de someter los hechos a un análisis exhaustivo, contraponiendo y confrontando los puntos de vista surgidos de las concepciones políticas de los partidos presentes en el Parlamento. Efectivamente este proceso implica confrontación de ideas, pero a su vez tolerancia, como garantía para la resolución final, a través del consenso, negociación o votación.”

LEY COMO RESULTADO

La ley es un resultado social, jurídico, político, que surge de un proceso de debate y construcción normativa, que a su vez es la base de su legitimidad, por ello la importancia de trabajar en la eficiencia parlamentaria que incluye la preparación, redacción y negociación de los textos normativos. 

Por ello, en el Ecuador, la nueva Ley Orgánica de la Función Legislativa, al amparo de la Constitución de Montecristi de 2008, se empeñó en diseñar, nuevamente, los dos mas importantes procesos que tiene a cargo la Función: Legislar y Fiscalizar.

Los retos y objetivos son claros: disciplinar la redacción de leyes, alcanzar un ordenamiento jurídico homogéneo y coherente; certidumbre y precisión en el proceso de fiscalización, proveer una metodología determinada, que traduzca de mejor manera la voluntad legislativa y fomenta la correcta aplicación por parte de los ciudadanos, administradores y políticos; por todo esto, la Ley Orgánica es la herramienta fundamental  del proceso legislativo y fiscalizador, que incorpora aspectos formales: técnicos y jurídico, de modo sistemático.

En el Ecuador, el proceso de formación de la norma, es una verdadera garantía que se sustenta el principio constitucional de seguridad jurídica, previsto en el artículo 82 de la Constitución de República, que a su vez se expresa en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes.

La claridad de la norma, se obtiene, precisamente como resultado de un trabajo sistematizado, previsible y previo, en la que media la negociación y la construcción de consensos.

II. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

Ley Orgánica de la Función Legislativa 1978-1992-1998

ANTECEDENTES DE SU APROBACIÓN

1979: En octubre de 1979, la Cámara Nacional de Representantes aprobó el proyecto de Ley Orgánica de la Función Legislativa, texto que fue objetado totalmente por el Presidente de la República, argumentando su inconstitucionalidad, provocando que la Cámara Nacional de Representantes, de esa época, resuelva adoptar el texto de la ley, como reglamento interno y funcionar para cumplir con sus obligaciones constitucionales.

1981: En 1981, se preparó un nuevo proyecto de Ley, que pasó en su integralidad el primer debate. La Comisión de lo Civil y Penal recogió las observaciones y preparó el texto para segundo debate, a finales de 1982. El proyecto de Ley contenía 213 artículos y se aprobaron en segundo debate 95.

1983: En 1983, el Congreso Extraordinario aprobó varias reformas constitucionales, que hicieron imposible la continuación del tratamiento del proyecto de Ley Orgánica de la Función Legislativa, a pesar de su avance, por las contradicciones que se generaron.

1984: En este nuevo escenario jurídico, en 1984 se conforma la Comisión Especial de Estudio y Armonización del Proyecto de Ley Orgánica de la Función Legislativa, con las últimas reformas constitucionales[2], presidida por el Lcdo. Salvador Cazar Cadena, quién presenta al Presidente del Congreso Nacional, señor Gary Esparza Fabiany, el Proyecto de Ley Orgánica de la Función Legislativa armonizada con las últimas reformas constitucionales. Las reformas más importantes, introducidas por esta comisión fueron las siguientes:

a.      El período de tiempo en el que trascurren las sesiones, se denomina: “períodos legislativos”, en reemplazo de: “ciclos legislativos”. El período legislativo dura dos años;
b.     Se sustituye la palabra “Cámara” por “Congreso” y “Representantes” por “Diputados”;
c.      Se faculta al Congreso a elegir sus dignatarios el 9 de agosto en los años de posesión del Presidente y Vicepresidente de la República;
d.     Se precisa que el Congreso Nacional solo puede expedir acuerdos y resoluciones que no creen o extingan derechos, ni que modifiquen o interpreten la Ley;
e.      Se establece que en caso de ausencia definitiva del Presidente  y del Vicepresidente del Congreso, asumirán la presidencia de la Legislatura los presidentes de las Comisiones Legislativas, en el orden en el que fueron citadas en el artículo setenta de la Constitución Política;
f.       Se clasifican a las Comisiones en: Legislativas y Especiales. Las Comisiones Especiales son a su vez Permanentes u Ocasionales, en función de las necesidades del Congreso. Las Comisiones Especializadas se integrarán con cinco legisladores principales y cinco suplentes.
Las Comisiones Especiales se integrarán con la mitad de sus miembros.
Los Presidentes y Vicepresidente de las Comisiones Legislativas, Comisiones Especiales Permanentes durarán un año en sus funciones; para las Comisiones Especiales Ocasionales, sus autoridades durarán el tiempo que exista la comisión;
g.      La atribución de crear Comisiones Especiales corresponde exclusivamente al Presidente del Congreso;
h.     Se dispone que el Secretario del Congreso remita, toda ley o decreto aprobado por el Ejecutivo para su sanción, en el plazo de ocho días contados desde su aprobación;
i.       Se contempla el derecho de los funcionarios legislativos de gozar de garantías similares a las establecidas en la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa;
j.       Todo legislador tiene acceso al Plenario de las Comisiones Legislativas y a cualquier otra comisión; en éstas últimas podrá  intervenir en los debate con derecho a voz pero sin derecho a voto, en caso que no sea miembro de la Comisión;
k.     Se regula el procedimiento para el caso de detención de un diputado por delito flagrante y se dispone su arresto domiciliario en dicha circunstancia. La calificación de la flagrancia corresponde al Congreso y no a la Corte Suprema de Justicia;
l.       No pueden ejercer la diputación, quienes hubieren desempeñado cualquiera de las funciones susceptibles de enjuiciamiento político durante el período para el que fueron elegidos o seis meses antes de él.
m.   Se incorpora un inciso que establece los proyectos de ley calificados por el Presidente de la República como urgentes, deberán ser tramitados en un plazo de quince días;
n.     En lo referente a las mociones se incluye un inciso que dispone que la moción presentada por un legislador para que un asunto pase a la Comisión, solo podrá tramitarse cuando la presidencia estime necesario y que la moción tendiente a suspender la discusión, será admitida cuando la presidencia juzgue que se requieren nuevos elementos de juicio. De esta manera se evitan innecesarias dilaciones en el trámite de la ley;
o.      En las votaciones de dignidades, nombramientos o representaciones que realice el Congreso, en caso de empate se seguirá votando hasta que se defina la votación;
p.     Ante la reforma constitucional, se mantuvo el texto que dispone: “…ningún proyecto de ley o de decreto podrían discutirse sin que su texto sea entregado con quince días de anticipación a cada legislador”;
q.      Todo proyecto que se presente por iniciativa popular debe estar firmado por al menos el uno por mil de los ciudadanos registrados en los padrones electorales del país;
r.       Los ciudadanos analfabetos que respalden un proyecto por iniciativa ciudadana impondrán su huella digital como equivalente a la firma;
s.      Se establece que los proyecto de ley que deroguen o modifiquen los ingresos comprendidos del Presupuesto del Estado, determinarán las rentas que sustituirán o aumentarán, por constar expresamente así en la Constitución de la República, articulo 72.
t.       Se establecen las normas específicas para la fiscalización y control político:
a.     Conocer los informes que presenten los titulares de los órganos del poder público;
b.     Fiscalizar los actos de dichos órganos;
c.      Proceder al enjuiciamiento político de los funcionarios y magistrados, en cuyo caso se denomina interpelación.
u.     Se faculta a los diputados de las diferentes provincias, participar en la Comisión Legislativa de Presupuesto con voz, pero sin voto.
v.      Se incorpora una disposición transitoria que dispone que los proyectos de ley o decreto que hubieran sido conocidos en primer debate, o aprobados parcialmente en segundo debate por el Congreso anterior, continuarán su trámite de acuerdo con las normas establecidas en la ley vigente, a partir del estado en que se encuentren.

En esta propuesta de proyecto, se eliminaron once artículos que se contraponían a la reforma constitucional.

1991: En el año de 1991, la Comisión de lo Civil y Penal presidida por el Dr. Jorge Zavala Égas, presentó, al doctor Edelberto Bonilla, Presidente del H. Congreso Nacional, el informe para segundo debate definitivo del proyecto Ley Orgánica de la Función Legislativa; en cumplimiento con lo resuelto por el Congreso Nacional.

Las reformas más importantes, introducidas por esta comisión fueron las siguientes:

a.      Se crean diez Comisiones Especiales Permanente, para garantizar la participación activa de todos los legisladores;
b.     La Comisión de Mesa tiene una nueva integración: Presidente y Vicepresidente del Congreso y por lo jefes de bloque de cada partido político;
c.      Se crea la Comisión de Fiscalización y Control Político encargada de sustanciar la interpelación a funcionarios públicos;
d.     Se exige quórum reglamentario únicamente para la instalación de la sesión y votaciones, para evitar interrupciones mientras se da lectura de los documentos y el debate de los proyectos;
e.      Se incorporan reglas específicas para afianzar la inmunidad parlamentaria;
f.       Se establece el alcance jurídico de decretos, acuerdos y resoluciones, así como también se determina los casos de aplicación de la interpretación de la Constitución y el indulto y amnistía;
g.      Todas las comisiones legislativas permanentes y especiales permanentes deben elaborar su reglamento propio, que debe ser aprobado por el Plenario de las Comisiones Legislativas.

En resumen, el Congreso ecuatoriano funcionó sin Ley, durante ocho años, desde 1984 hasta 1992.

III. LA NUEVA LEY ORGÁNICA DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA

3.1 NATURALEZA

La Función Legislativa, contenida en el Título IV, Participación y Organización del Poder, Capítulo Segundo del Constitución de la República del Ecuador[3], se la ejercerse por la Asamblea Nacional. Ensayando una interpretación de la voluntad de constituyente, podría entenderse que la Función Legislativa es la primera del Estado, ya que se encuentra cronológicamente citada antes que las demás funciones, eso sí, antes que la participación en democracia.

Tal como lo dispone la Constitución de la República del Ecuador (CRE) en su artículo 118 inciso segundo y el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa (LOFL), la Asamblea Nacional adopta, como mecanismo para tramitar las leyes, la unicameralidad.

3.2. ÓRGANOS

Ley Orgánica de la Función Legislativa (1992 y sus reformas de 1998)

La Ley Orgánica de la Función Legislativa publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 862 de 28 de enero de 1992, en su artículo 2, establecía una estructura orgánica que incluía:
a)     Congreso Nacional,
b)    El Plenario de las Comisiones Legislativas,
c)     Las Comisiones de Asuntos Internos[4]; y,
d)    Las Comisiones Especiales Permanentes.

Esta estructura, evidenciaba exclusivamente instancias legislativas que no consideraban una estructura administrativa básica para cumplir los fines propios del Congreso.

Con la reforma a la Ley Orgánica de la Función Legislativa publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 373 de 31 de julio de 1998, se cambia el artículo 2 antes referido y se establecen los órganos de la Función Legislativa de la manera siguiente:
a)     Órganos de Legislación y Fiscalización: El Congreso Nacional y las Comisiones Especializadas Permanentes; y,
b)    Órganos de Administración: El Consejo Administrativo de la Legislatura, la Presidencia, la Vicepresidencia, la Segunda Vicepresidencia y la Secretaría General.

Como se evidencia el legislador pretendió dividir sus actividades entre dos órganos, atribuyéndole, a mi entender, mayor importancia al órgano administrativo, no solo por la variedad de los involucrados, sino precisamente por ubicarle en el mismo nivel orgánico a las tareas de legislación y fiscalización.

Ley Orgánica de la Función Legislativa (2009)

La vigencia de nueva Ley Orgánica de la Función Legislativa (LOFL 2009), al amparo de los criterios de la Constitución de la República, exigía un cambio en la estructura orgánica, direccionada exclusivamente a cumplir con sus fines propios: legislar y fiscalizar.

Efectivamente, la LOFL 2008, en su artículo 6 detalla cómo órganos de la Asamblea Nacional aquellas instancias que tiene relación directa con el proceso de legislación y fiscalización:
1.      El Pleno:
2.      La Presidencia de la Asamblea Nacional;
3.      El Consejo de Administración Legislativa (CAL)
4.      Las Comisiones Especializadas;
5.      La Secretaría General;
6.      La Unidad de Técnica Legislativa; y,
7.      Los demás que establezca el Pleno.

En esta estructura orgánica se destaca la integración de todas las instancias que participan en el proceso de formación de la norma y en la fiscalización, tal como se evidenciará en el procedimiento legislativo de aprobación de las leyes y en la fiscalización y control político.

La incorporación del Consejo de Administración Legislativa responde a sus facultades legislativas y administrativas.

La Unidad de Técnica Legislativa forma parte de esta nueva estructura orgánica por su importancia y por la necesidad de formalizar la creación legislativa.

Como se evidencia, el legislador consideró pertinente fortalecer las instancias que participan en todo el procedo legislativo y fiscalizador y crea la figura del Administrador General para  apoyo administrativo.

De esta manera, la LOFL 2009, propone una nueva estructura orgánica, marcada por la preeminencia de los órganos puramente normativos y la delegación de la responsabilidad administrativa a una instancia de apoyo, bajo el control de la Presidencia de la Asamblea Nacional.

Esta propuesta marca una diferencia sustancial con la LOFL 1992 y sobre todo con su reforma de 1998, en la que se concentraban facultades administrativas exclusivas en la Secretaría General[5], confundiendo sus verdaderas atribuciones.

3.2.1 EL PLENO

Ley Orgánica de la Función Legislativa (1992 y sus reformas de 1998)

La Constitución Política de la República del Ecuador de 1998, en el artículo 130 describe, de manera taxativa, los deberes y atribuciones del Congreso Nacional.

La Ley Orgánica de la Función Legislativa de 1992, no define un artículo específico sobre las funciones y atribuciones del Congreso Nacional y el Pleno, en consideración a lo expuesto en el párrafo anterior.

Ley Orgánica de la Función Legislativa (2009)

La Constitución de la República del Ecuador de 2009, en su artículo 120, describe las atribuciones y deberes de la Asamblea Nacional, sin embargo a diferencia de la Constitución de 1998, permite crear otras atribuciones previstas en la Ley de la Función Legislativa.

El máximo órgano de decisión de la Asamblea Nacional es el Pleno,  que cumple sus funciones dentro del marco de sus atribuciones específicas detalladas en el artículo 9 de la LOFL 2009, por tanto es necesario precisar que éste órgano decisorio no podría adoptar decisiones contrarias a la Constitución de la República del Ecuador, la Ley Orgánica de la Función Legislativa o invadir atribuciones de otros órganos.

3.2.2 LA PRESIDENCIA DE LA ASAMBLEA NACIONAL

En la Ley Orgánica de la Función Legislativa de 1992 y sus reformas de 1998, el Presidente del Congreso integraba exclusivamente el órgano administrativo, es decir, parecía que sus responsabilidades eran exclusivamente administrativas.

En  la Ley Orgánica de la Función Legislativa de 2009, el Presidente de la Asamblea Nacional, es un órgano en sí mismo, en consideración a sus  múltiples funciones y atribuciones que son transversales en todo el proceso de formación de la norma, fiscalización y procesos administrativos.

Representación legal
El Presidente de la Asamblea Nacional es el representante legal, judicial y extrajudicial de la Asamblea Nacional. Este mandato contenido en el artículo 12 numeral 1 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, no estaba claro en la Ley Orgánica de la Función Legislativa de 1992 y sus reformas de 1998, que indicaba la representación del Congreso, sin detallar las particularidades de dicha representación en diferentes ámbitos y actos, son sus consiguientes efectos.

Representación internacional
La relación de la Asamblea Nacional, con el exterior, queda claramente evidenciada, en el numeral 18 del artículo 12 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, cuando se atribuye al Presidente de la Asamblea Nacional, la representación ante los organismos internacionales de los que forma parte y designar a los asambleístas que deban representarla en dicho órganos.

Responsabilidades normativas
El Presidente de la Asamblea Nacional, preside todas aquellas actividades relacionadas con el Pleno de la Asamblea Nacional y el Consejo de Administración Legislativa y que generan o provocan el debate democrático y participativo, desde la propuesta de la convocatoria, dirigir el debate (abrir y cerrar), conceder la palabra y suspenderla, abrir y cerrar las sesiones, ordenar la votación y suscribir las actas de las sesiones del Pleno y del CAL, conjuntamente con el Secretario General, como acto de validación de todo el procedimiento legislativo y fiscalizador que se evidencie en dichas instancias. De todo lo expuesto se deriva la obligación del Presidente de la Asamblea Nacional, de cumplir y hacer cumplir las decisiones del Pleno y del Consejo de Administración Legislativa.

En el nuevo modelo Constitucional, se impide que la Asamblea Nacional elija a otros funcionario del Estado, por ello, únicamente la posesión de dichas autoridades la realiza el Presidente de la Asamblea Nacional, como atribución exclusiva.

La importancia del Presidente de la Asamblea Nacional, como órgano, se ratifica en la función exclusiva que tiene para: “Someter al trámite correspondiente los proyectos de ley, acuerdos, resoluciones y más actos legislativos, así como los informes y mociones que se presentaren”,  es decir todos los trámites legislativos y fiscalizadores deben iniciarse en el Presidente de la Asamblea Nacional. Igual transcendencia tiene sus  responsabilidades, en materia administrativa.

Fundamental para el desarrollo de las actividades legislativas es la asistencia de los asambleístas a las sesiones del Pleno de la Asamblea Nacional, por ello, se faculta al Presidente de la Asamblea Nacional requerir la asistencia de los asambleístas y en caso de ausencia, proceder con la principalización correspondiente.

Responsabilidades administrativas
La designación o remoción de los funcionarios encargados de la administración, secretarios, prosecretarios de comisiones, funcionarios, junto con la delegación de responsabilidad a dichos funcionarios, son las principales atribuciones del Presidente de la Asamblea Nacional, en materia administrativa.

El Presidente de la Asamblea Nacional, como órgano, es el eje de la actividad administrativa, que se concentra en sí o la delega en otros órganos o instancias de apoyo. Por lo tanto, todos los temas administrativos se tramitan a través del Presidente de la Asamblea Nacional.

La concesión de licencias a los asambleístas, es una facultad exclusiva del Presidente de la Asamblea Nacional, siempre y cuando dure treinta días consecutivos. Si el tiempo excede de treinta días, la licencia la debe conceder el Pleno, en cuyo caso podríamos asumir que ésta es la única atribución administrativa del máximo órgano de decisión.

3.2.3 EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN LEGISLATIVA

De la Comisión de Mesa al Consejo de Administración Legislativa

El Consejo de Administración Legislativa es un órgano propio de la Asamblea Nacional y por tanto de la Función Legislativa.

Trascendiendo a su denominación, que evidencia en principio, funciones administrativas, no excluye el desarrollo de actividades legislativas tanto normativas como fiscalizadoras, que nacen de su integración política plural, tal como lo determinan los artículos 10[6] y 13[7] de la Ley Orgánica de la Función Legislativa vigente y de las funciones y atribuciones que detallo a continuación.

Efectivamente, desde la Ley Orgánica de la Función Legislativa de 1968, la denominada Comisión de Mesa[8], desarrollaba atribuciones administrativas, tales como aprobar el Presupuesto y atribuciones legislativas tales como aprobar actas y reglamentos internos de la Secretaría.

La capacidad administrativa y legislativa de la Comisión de Mesa (Comisión de Asuntos Interno) se ratifica en la Ley Orgánica de la Función Legislativa vigente en 1992[9], período en el que se le faculta, entre otras actividades, a elaborar el orden del día para las sesiones del Congreso Nacional y del Plenario de las Comisiones Legislativas, aprobar las actas de dichos órganos, dictar reglamentos internos y elaborar el Presupuesto del Congreso Nacional.

Las reformas a la Ley Orgánica de la Función Legislativa publicadas en el Suplemento del Registro Oficial No. 373 de 31 de julio  de 1998, crean el Consejo de Administración Legislativa, como máximo órgano de administración, con idénticas funciones de la Comisión de Mesa, referida en el párrafo anterior, lo que ratifica las características administrativas y legislativas de este órgano de la Función Legislativa.

Constitucionalización del órgano de administración legislativa

En la Constitución de 1979, reformada, y en la Constitución de 1998 no existe referencia alguna a la creación de una instancia intermedia de coordinación.

En el artículo 122 de la Constitución de la República de 2008, por primera vez, se constitucionaliza la existencia de un órgano de la administración legislativa y se dispone su integración por quienes ocupen la Presidencia, dos vicepresidencias y cuatro vocales elegidos por la Asamblea Nacional, pertenecientes a diferentes bancadas legislativas.

Los nuevos retos del Consejo de Administración Legislativa 2009

El Consejo de Administración Legislativa creado por la Constitución de la República del Ecuador y detallado en los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 642 de 27 de julio de 2009, mantienen la lógica administrativa y legislativa, con características únicas que analizamos a continuación.

FACULTADES NORMATIVAS

Planificación Legislativa y prioridad de las leyes

El más importante aporte de la nueva Ley Orgánica de la Función Legislativa de 2009, es la Planificación Legislativa, entendida como una herramienta para permitir que la Asamblea Nacional organice la actividad legislativa, en función de los requerimientos Constitucionales, legales y ciudadanos. Para dicho efecto, el Consejo de Administración Legislativa, establece la prioridad en el tratamiento de los proyectos de ley, previo al inicio del trámite.

Calificación de los incumplimiento en los procedimiento documentales de fiscalización y control político

La importancia del Consejo de Administración Legislativa, en la normativa legislativa ecuatoriana, se evidencia, no solo en la participación íntegra en el proceso de formación de la norma, sino, además, en la intervención en el proceso fiscalizador, en sus dos modalidades: Procedimiento documental y Juicio Político.

Efectivamente, el Consejo de Administración Legislativa, se convierte, en la nueva propuesta legislativa, en una instancia calificadora y evaluadora del procedimiento documental fiscalizador y del juicio político como tal. Dicha evaluación y calificación, valida el procedimiento fiscalizador, a través de la verificación de los requisitos legales y constitucionales, con resultado alentadores.

Creación de Comisiones Especializadas Ocasionales

El Consejo de Administración Legislativa se convierte en un órgano asesor del Pleno de la Asamblea Nacional, sugiriendo la creación de Comisiones Especializadas Ocasionales, para el tratamiento de leyes, en base a la urgencia o la planificación legislativa, en las condiciones antes descritas. De esta manera, existe una corresponsabilidad entre el Consejo de Administración Legislativa y el Pleno, para la creación de la instancia más importante de creación de la norma: las comisiones especializadas permanentes y ocasionales, cuyas funciones y atribuciones se analizarán más adelante.

Indultos y amnistías

Como una característica específica en el proceso normativo para conceder un indulto o amnistía, se requiere la calificación del Consejo de Administración Legislativa de la solicitud correspondiente, precisamente como una instancia de validación, previo al inicio del tratamiento en la comisión respectiva.

Sanciones a los asambleístas

La imposición de una sanción a los asambleístas, es evidentemente, un procedimiento de contenido político, que no puede ser calificado como administrativo en las condiciones descritas, sin embargo lo incluyo como acto normativo, por el procedimiento normado y reglado que debe acreditarse previo a su decisión.

Las sanciones a los asambleístas se imponen de dos distintas formas y procesos:

1.    Por incumplimiento de las prohibiciones previstas en el artículo 127 de la Constitución de la República y el artículo 163 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa.
En este caso, se sigue el procedimiento previsto en el artículo 164 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, que exige la presentación de una declaración jurada, al Presidente de la Asamblea Nacional, suscrita por uno o más asambleístas.
El Presidente de la Asamblea Nacional, a su vez, debe poner a consideración del CAL, dicha petición, para que motive su calificación o negativa. En caso de aceptar la petición, envía la calificación al Pleno,  instancia que debe conformar una comisión multipartidista que presente un informe, para proceder con la destitución o no del asambleísta, luego de garantizar las disposiciones de la legítima defensa.

2.    Otras faltas previstas en el artículo 165[10] de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, consideradas como incorrecciones cometidas en el ejercicio de la representación en el Pleno de la Asamblea Nacional y en las comisiones especializas permanentes y ocasionales.

En estas circunstancias, se sigue el procedimiento previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, que incluye la presentación de una petición fundamentada, acompañada de videos o audios, al Consejo de Administración Legislativa, órgano que impondrá las sanciones previstas en dicha norma, luego de la aplicación del debido proceso.

FACULTADES ADMINISTRATIVAS

Elaboración del Presupuesto, aprobación del Orgánico Funcional y demás normas.

La elaboración y aprobación del Presupuesto de la Asamblea Nacional, es una atribución propia y exclusiva de la Función Legislativa, garantía de autonomía e independencia. La capacidad exclusiva para auto organizarse y normase en un complemento necesario para ejercer sus actividades Constitucionales y Legales, por ello, el Consejo de Administración Legislativa, tiene la obligación específica de expedir su estructura orgánica interna y todos los reglamentos que sean necesarios para dicho efecto.

Recesos legislativos

La facultad exclusiva para determinar los días en los que el Pleno de la Asamblea Nacional accede al receso legislativo, corresponde al Consejo de Administración Legislativa, en la forma prevista en el artículo 123 de la Constitución de la República. Hay que reconocer que ésta facultad podría tener un efecto político, a pesar de su origen administrativo.

3.2.4 LAS COMISIONES ESPECIALIZADAS

Las comisiones especializadas permanentes y ocasionales, en la nueva estructura, son esenciales para el proceso de formación de la norma. En ellas se concentra el debate y los cambios de los proyecto de ley.

Las comisiones especializas permanentes tienen una temática específica detalladas en el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa. Su integración, está claramente detallada en el artículo 23 de la misma norma, pero vale la pena destacar que todos los asambleístas tienen que integrar una comisión especializada, a excepción del Presidente de la Asamblea Nacional. El asambleísta que integra una comisión especializada permanente tiene derecho a voz y voto, y el asambleísta que no la integra tiene derecho a solo voz.

Las comisiones especializadas permanentes y ocasionales, se rigen por un Reglamento específico que describe y amplía sus funciones y atribuciones legales.

3.2.5 LAS COMISIONES ESPECIALIZADAS

Las comisiones especializadas permanentes y ocasionales, en la nueva estructura, son esenciales para el proceso de formación de la norma. En ellas se concentra el debate y los cambios de los proyecto de ley.

Las comisiones especializas permanentes tienen una temática específica detalladas en el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa. Su integración, está claramente detallada en el artículo 23 de la misma norma, pero vale la pena destacar que todos los asambleístas tienen que integrar una comisión especializada, a excepción del Presidente de la Asamblea Nacional. El asambleísta que integra una comisión especializada permanente tiene derecho a voz y voto, y el asambleísta que no la integra tiene derecho a solo voz.

Las comisiones especializadas permanentes y ocasionales, se rigen por un Reglamento específico que describe y amplía sus funciones y atribuciones legales.

3.2.6 LA UNIDAD DE TÉCNICA LEGISLATIVA

La creación de la Unidad de Técnica Legislativa, es la mayor innovación normativa de la Ley Orgánica de la Función Legislativa de 2009 y no tiene precedente en la legislación ecuatoriana.

La Unidad de Técnica Legislativa, ratifica la intención de fortalecer el proceso de creación de la norma y proveer a las comisiones especializadas y al Pleno de la Asamblea de un informe no vinculante sobre los siguientes temas:

1.      Normas legales vigentes que se verían afectadas o deberían derogarse o reformarse con la aprobación de la norma propuesta;
2.      Lenguaje utilizado en la norma y revisión de lenguaje no discriminatorio;
3.      Impacto de género de las normas sugeridas; y,
4.      Estimación del costo que podría provocar la implementación de la norma.

Codificación por la Unidad de Técnica Legislativa.- Por decisión expresa del Pleno de la Asamblea Nacional, la Unidad de Técnica Legislativa podrá preparar proyectos de codificación de diversas leyes, que serán puestos a conocimiento de la respectiva comisión especializada permanente para que ésta realice el informe correspondiente en un plazo máximo de sesenta días.

El Pleno de la Asamblea Nacional, en un solo debate, que se realizará al menos treinta días después de distribuido el informe, y con votación de la mayoría absoluta de sus miembros aprobará o negará el proyecto de codificación. Si se aprueba, la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional ordenará su inmediata publicación en el Registro Oficial.

Este es un breve relato de los cambios profundos que contiene la nueva Ley Orgánica de la Función Legislativa, pero ratifica que el cambio de la estructura que gobierna las instituciones de la Función Legislativa son fundamentales para logras los objetivos de legislar y fiscalizar.

La propuesta de construcción normativa y fiscalizadora también es innovadora y espero compartirla durante estos días en este importante encuentro.


[1] Registro Oficial No. 449  de lunes, 20 de octubre de 2008
[2] La Comisión Especial estaba integrada por: Lcdo. Salvador Cazar Cadena, Presidente; Dr. Vicente Burneo Burneo, Vocal; Dr. Camilo Gallegos Domínguez, Vocal; Dr. Gustavo Medina López, Vocal; Econ. Augusto Parra García.
[3] Constitución de la República del Ecuador, publicada en el Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008.
[4] Según la Sección Tercera de la Ley Orgánica de la Función Legislativa Suplemento del Registro Oficial No. 862 de 28 de enero de 1992, la Comisión de Asuntos Internos, en una sola y se denomina Comisión de Mesa.
[5] “Art. 24.- El Secretario es el responsable de los servicios administrativos y legislativos del Congreso Nacional. Para el cumplimiento de sus funciones contará con el apoyo y la asistencia de un Director General de los Servicios Administrativos; y, un Director General de los Servicios Legislativos, nombrados por la Comisión de Mesa.” Ley Orgánica de la Función Legislativa publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 862 de 28 de enero de 1992.
[6] Artículo 10.- Designación de las Autoridades.- La Asamblea Nacional se instalará en Quito, sin necesidad de convocatoria, el catorce de mayo del año de su elección, a las diez horas. En la sesión de instalación la Asamblea Nacional designará sus autoridades. Dicha sesión estará dirigida por los tres asambleístas nacionales con mayor votación consolidada que se encuentren presentes en la reunión, quienes, respectivamente, ejercerán la dirección, la subdirección y la secretaría de la sesión. Sus funciones culminarán con la posesión de las autoridades.
Para la elección de las autoridades, las y los asambleístas presentarán candidaturas para cada una de las siguientes dignidades:
1.      Presidenta o Presidente;
2.      Primera Vicepresidenta o Vicepresidente;
3.      Segunda Vicepresidenta o Vicepresidente;
4.      Primer Vocal;
5.      Segundo Vocal;
6.      Tercer Vocal; y,
7.      Cuarto Vocal.
En caso de existir más de cuatro bancadas legislativas, todas ellas podrán proponer candidatos de entre sus miembros; los cuatro vocales serán elegidos por la mayoría absoluta de la Asamblea Nacional, debiendo ser de diferentes bancadas. En caso de no existir las bancadas legislativas suficientes para la designación de los cuatro Vocales antes referidos, éstas podrán nominar a cualquier integrante de la Asamblea Nacional, que no forme parte de una bancada legislativa, ya representada en el Consejo de Administración Legislativa, para completar dicho Consejo. (Reforma incorporada por el artículo 1 de la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Función Legislativa, publicada en el Registro Oficial No. 63 de 10 de noviembre de 2009)
Las y los cuatro vocales serán elegidos de entre asambleístas pertenecientes a diferentes bancadas legislativas.
Las y los asambleístas que resulten electos por la mayoría absoluta de los integrantes de la Asamblea Nacional serán posesionados inmediatamente, una vez proclamados los resultados.
La Secretaria o Secretario General y la Prosecretaria o Prosecretario General serán elegidos por la mayoría absoluta de las y los miembros de la Asamblea Nacional, y serán posesionados de manera inmediata a su elección.
Las autoridades de la Asamblea Nacional durarán dos años en sus funciones y podrán ser reelegidas.”
[7]Artículo 13.- Del Consejo de Administración Legislativa (CAL).- El Consejo de Administración Legislativa, CAL, es el máximo órgano de administración legislativa y estará integrado por la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional, quien lo presidirá, dos vicepresidentas o vicepresidentes y cuatro vocales. Actuará como Secretaria o Secretario del Consejo, la Secretaria o Secretario General o la Prosecretaria o Prosecretario General de la Asamblea Nacional.”
[8] 1. Nombrar y remover a los empleados de la Cámara, con excepción del Secretario.
2.      Aprobar las actas de las sesiones de las Cámaras, cuando estas se lo encomiende.
3.      Presentar a la Comisión Técnica del Presupuesto, la solicitud departamental de gastos para el próximo año, en la que deben considerarse todas las necesidades de la Cámara, para que sea incorporada a la Proforma Presupuestaria.
4.      Vigilar el archivo.
5.      Aprobar los reglamentos internos de Secretaría y de sus diversas dependencias.
6.      Las demás que les señale la ley o que la Cámara le encargue.
[9] 1. Organizar los servicios legislativos, administrativos y financieros del Congreso Nacional;
2. Nombrar y remover a los empleados del Congreso Nacional con sujeción a la Ley de Carrera Administrativa de la Función Legislativa;
3.      Elaborar el orden del día para la sesiones del Congreso Nacional y del Plenario de las Comisiones Legislativas;
4.      Aprobar las actas del Congreso Nacional y del Plenario de las Comisiones Legislativas que contengan resoluciones, cuando éstos no lo hayan hecho;
5.      Dictar los reglamentos internos para el funcionamiento de las diferentes dependencias administrativas y de servicios del Congreso Nacional;
6.      Elaborar cada año el Presupuesto del Congreso Nacional y enviarlo a la Comisión Legislativa de los Tributario, Fiscal, Bancario y de Presupuesto para su aprobación de acuerdo a la Constitución Política de la República; y,
7.      Las demás atribuciones que le confiera la Ley, el Reglamento o le encargue el Congreso Nacional.
[10] Artículo 165.- De otras faltas.- Serán sancionadas las y los asambleístas que incurran en las siguientes faltas:
1.     Usar indebidamente las tarjetas electrónicas;
2.     En su calidad de integrantes de las comisiones especializadas, exceder los plazos previstos en la presente Ley para la presentación de informes para primer y segundo debate;
3.     Provocar incidentes violentos en las sesiones del Pleno de la Asamblea Nacional y de las comisiones especializadas;
4.     Poner en riesgo su seguridad o la de quienes laboran en la Asamblea Nacional;
5.     Maltratar de palabra o de obra a los asambleístas o funcionarios de la Asamblea Nacional; y,
6.     Expresarse con términos ofensivos, discriminatorios o que inciten al odio en las sesiones del Pleno de la Asamblea Nacional y de las comisiones especializadas.

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