martes, 10 de mayo de 2011

LA ABSTENCIÓN EN LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

Cuarto intermedio cumple su primera semana. Quiero agradecer a quienes nos están siguiendo y a todos aquellos que ingresan al blog y que de una u otra manera están manifestando su interés y sus felicitaciones. La acogida que se ha tenido fortalece la iniciativa y renueva nuestro compromiso.
En esta ocasión me complace presentar la primera colaboración con Cuarto intermedio, gracias a la confianza que José Oviedo Palomino, Especialista Parlamentario del Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios del Congreso de la República del Perú, ha puesto en el blog.


LA ABSTENCIÓN EN LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.
Acercamiento a una propuesta reglamentaria.

José Oviedo Palomino


Finalidad.- 1. Semántica de la abstención.- 2. Naturaleza jurídica de la abstención.- 3. Abstención  y voto.- 4. La abstención como decisión del órgano legislativo.- 5. La abstención en el Reglamento del Congreso.- 6. Conclusiones.- 7. Propuesta de modificación reglamentaria.

Finalidad
La finalidad del presente artículo es presentar una reflexión sobre la naturaleza de la abstención en las asambleas legislativas (no la aplicación de normas sobre esta materia); sentar posición sobre si la abstención constituye una modalidad de votación o no; y, asimismo, verter opinión sobre su tratamiento en el reglamento del Congreso peruano.


1. Semántica de la abstención
En el DRAE de la Lengua se señala como significado de abstener ‘no participar en algo a que se tiene derecho’. Es decir, dicho significado tiene como rasgos constitutivos inherentes la ‘negación de la participación’ y un objeto de dicha negación: ‘algo a que se tiene derecho’. Así, la abstención constituye un acto privativo de participación cuyo objeto es un derecho. Así, pues, desde el punto de vista exclusivamente lingüístico, la abstención tiene los siguientes rasgos constitutivos: 1. un acto inhibitorio y 2.un objeto: el ejercicio de un derecho.

2. Naturaleza jurídica de la abstención
Desde el punto de vista del derecho parlamentario, los rasgos meramente lingüísticos son necesarios pero no suficientes. Es decir, el acto inhibitorio tiene un objeto que marca su diferencia específica: la abstención de votar. Por ello, además de los señalados, aunque de modo integrativo, constituyen rasgos jurídicos inexcusables de la inhibición del “ejercicio de derecho a voto” los siguientes rasgos:

Locus abstinendi (lugar de la abstención)
La abstención de voto requiere de un lugar determinado e imprescindible; aquel donde funciona formalmente el órgano parlamentario competente y en el cual la decisión de abstenerse puede legítimamente ser requerida y expresada. Es decir, la abstención, en tanto pronunciamiento negativo de la posibilidad de votar, sólo es posible si se realiza en el “locus” propio de un órgano facultado para requerirla por medio de su titular (El Pleno del Congreso, la Comisión Permanente o las comisiones). La abstención de votar, en tanto acto parlamentario, no puede, en consecuencia, efectuarse fuera del lugar donde funciona el órgano competente. Por ello, no puede hablarse de abstención cuando los congresistas abandonan la sala de sesiones (Cf. Delgado Guembes, 2003 y 2005). El acto de abandono los sitúa fuera del local. Sólo dentro de este puede realizarse el acto de abstención.

Agens abstinendi (agente de la abstención)
En segundo lugar, sólo puede haber abstención de voto si esta es realizada por un agente competente. En tal sentido, sólo puede abstenerse de votar, en el contexto que nos preocupa, quien sea miembro del cuerpo colegiado por medio del cual debe realizarse el pronunciamiento. En un primer caso, sólo pueden inhibir su derecho a votar, en el Pleno del Congreso, quienes son congresistas; en un segundo caso, sólo es posible abstenerse a quienes son miembros de la Comisión Permanente, no pudiendo hacerlo otros parlamentarios aun cuando asistan a sus sesiones y tengan voz en ellas; y, en un tercer caso, sólo podrán inhibirse de votar los miembros titulares de las comisiones (y sus suplentes en ausencia de ellos).

Elocutio individualis abstinendi (el pronunciamiento individual de la abstención)
En tercer lugar, los rasgos anteriores suponen, necesariamente, “expresión de voluntad”. Es decir, si una persona inhibe el ejercicio de un derecho no puede hacerlo sino ‘voluntaria’ y ‘expresamente’.Y es tanto así, que las abstenciones son objeto de registro de quien lo hace, ya sea en el acta, en la trascripción de la sesión, en el diario de los debates, etc. Se trata, en consecuencia, de un acto individual. Asimismo y de manera ineludiblemente complementaria, el congresista tiene que decir “abstención” o “me abstengo” (o en su lugar presionar un botón que signifique ello) para que la abstención tenga el carácter de tal. Por lo tanto, una de las características  del instituto jurídico de la abstención es su expresión individual de voluntad. No puede hablarse, por tanto,  de abstención grupal  (cf. Delgado Guembes, 2003 y 2005). Hacerlo constituiría un error lógico ya que se confundiría la individualidad del acto de abstención (rasgo inherente a su naturaleza) con la consecuencia  extensiva de la realización del mismo por varios agentes, quienes jamás podrían hacerlo simultáneamente.

Momentum abstinendi (el momento de la abstención)
En cuarto lugar, la abstención del derecho a  voto tiene un  “momentum”: sólo es posible antes de la votación. Sostener que la abstención se da en el momento de la votación constituye un despropósito porque el momento de la posibilidad de inhibición supone una oposición a la posibilidad de llevar  a cabo el voto. Es decir, optar por la posibilidad de votar o no, es una opción precedente en el tiempo al ejercicio propiamente del ejercicio del voto, el cual, por lo tanto, es subsiguiente sólo cuando se niega la abstención.

En síntesis y dicho con precisión, en el ámbito del derecho parlamentario, sólo pueden abstenerse de votar quienes sean agentes competentes, estén en la sala destinada a sesión integrando el órgano también competente, expresen su voluntad de manera individual e inequívoca y lo hagan en el momento precedente al de la votación.

3. Abstención y voto
Como ya se ha dicho, la abstención es el resultado de una opción entre dos posibilidades contrarias y excluyentes: la posibilidad de votar y la posibilidad de no votar. En consecuencia, si la decisión tiene una carga positiva procede el ejercicio del voto; contrariamente si se opta por no votar (abstenerse) no hay acto alguno subsiguiente: el acto de votar no es posible.

Por lo tanto, pensar que la abstención sea un voto es una falsedad lógica. La abstención es, únicamente, un acto resultante de una opción negativa ante la “posibilidad” de votar mientras que el voto sólo puede ser posible si, antes, se decide favorablemente por la opción de votar. Asumida la abstención —repetimos— no hay consecuencia alguna mientras que el voto es consecuencia de una opción por la posibilidad de votar. 

En consecuencia, el que se abstiene no vota. Suspende el ejercicio del voto por propia voluntad. De modo distinto, el que vota ejerce efectivamente el derecho a votar, por una opción previa y positiva respecto a la posibilidad de votar.

4. La abstención como decisión del órgano legislativo. Las conditiones abstinendi
Para el ejercicio de abstención hay condiciones, las que sólo pueden ser cumplidas en el órgano competente correspondiente.

La primera condición es la existencia de quórum; es decir, de un número de congresistas competentes (miembros de la comisión, de la Comisión Permanente o del Pleno), cuya decisión otorga validez a los acuerdos que la comisión debe adoptar.

La segunda es la consulta previa a la votación. Es decir, habiendo quedado en claro que el debate no es necesario para el caso (por disposición reglamentaria) o que ha quedado agotado, el titular del órgano competente debe preguntar quiénes inhibirán su derecho al ejercicio del voto. 

La tercera es el pronunciamiento de los congresistas sobre si se inhiben o no. Para ello pueden utilizar una expresión verbal o electrónica (identificarse y decir “me abstengo”; o marcar un botón electrónico que indique tal opción).

Seguidamente, el Presidente hará conocer el número de personas que se abstienen. Si este es mayor o igual al número de los que se pronuncian por votar, debe entenderse que el órgano competente considera que no hay voluntad de pronunciarse sobre la materia en consulta. En consecuencia, el voto queda en suspenso. Si hay mayoría de quienes desean votar se procede al voto.

5. La abstención en el reglamento del Congreso peruano
El actual reglamento del Congreso (1993) establece la existencia de la abstención: “Hecho el anuncio (de votación), se verificará el quórum. Desde ese instante, ningún Congresista debe abandonar la Sala, permaneciendo en su escaño hasta que concluya el acto de votación. El Congresista que se abstenga podrá fundamentar su posición por escrito hasta la sesión siguiente (56º, 2do. párrafo)”. Así mismo, para el caso específico de las votaciones nominales, en el  propio reglamento se establece que “cuando el relator llama a cada uno de los Congresistas por su nombre, estos responden SÍ, NO o ABSTENCIÓN; o bien cada uno registra su voto en el Sistema de Votación Electrónica y se imprime el listado de Congresistas en orden  alfabético, con  el  sentido de  su  voto, consignándose  en  el acta correspondiente (57º, b)”.

Lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 56º deja en claro que existe la posibilidad de que el congresista opte por la abstención al momento de la votación, el sentido de lo cual concuerda y otorga mayor sustento si se contempla la posibilidad de fundamentar la abstención, en la sesión siguiente. De modo distinto, en el inciso b) del Artículo 57º, (sólo válido para las votaciones nominales) se habla de la posibilidad de abstención de modo disyuntivo, respecto de las otras posibilidades de pronunciamiento (“SÍ, NO o ABSTENCIÓN”) pero se habla del “sentido del voto” al referirse a la consignación del mismo en el acta correspondiente.

En estas disposiciones está consagrado el locus (nadie puede abandonar la sala), el agens (los congresistas), la elocutio individualis (el decir “abstención” o marcar el botón ámbar y su registro). Así mismo, está planteada, la abstención en tanto voto, sobre todo, por el momentum en el cual debe hacerse efectiva, el cual, según nuestro ordenamiento, es el momento de la votación.

A nuestro en entender esto último es un error ya que confluyen en un mismo momento la posibilidad de votar con el ejercicio efectivo del voto: la naturaleza de la abstención implica un momentum distinto (la posibilidad de votar) y previo al del pronunciamiento del legislador sobre la materia propia de la iniciativa en consulta (el voto efectivo). Por ello, no cabe la sumatoria de opciones entre votos y abstenciones. Es decir, no se pueden sumar abstenciones con votos, sean estos a favor o en contra. Asimilarlos constituiría un acto en el que se pretende unir objetos de distinta naturaleza y referencia.

6. Abstención ¿derecho u obligación?
Habiendo quedado en claro que abstenerse y votar se ubican en niveles distintos —el de la virtualidad del votar y el del ejercicio efectivo del derecho a votar (a favor o en contra)— y que deben ubicarse en momentos también distintos (primero la opción sobre la posibilidad y segundo el ejercicio mismo del voto), debe considerarse la abstención como discrecional (el derecho es potestativo) y votar como una obligación (el congresista debe inclinarse por el sí o por el no respecto de la materia).

Ello trae otra consecuencia: si la mayoría opta por ejercer el voto, todos los miembros del cuerpo colegiado están en el deber de pronunciarse sobre la materia; incluso, los que creen que deben abstenerse. Ello es congruente con el hecho de que si hay pronunciamiento igual o mayoritario por la abstención se considera que la votación queda pendiente, lo que significa que no ha habido votación y obliga a todos los miembros del órgano colegiado a aceptar la abstención[1].

6. Conclusiones
a.      La abstención no es un voto. La abstención y el voto poseen naturalezas distintas.
b.      La abstención se sitúa en la virtualidad (posibilidad o no de votar) mientras el voto se ubica en el momento mismo de ejercitar el derecho al voto.
c.      Si hay mayoría o igual número de opciones por la abstención no se procede a votar; si es menor  procede el voto.
d.     La opción que adopte el órgano competente y sus consecuencias son obligatorias para todos sus integrantes.

7. Propuesta de reforma reglamentaria
En atención al lo manifestado se propone la siguiente modificación reglamentaria:

Modifícase el artículo 57º A, el cual queda redactado según el siguiente texto:

Abstenciones

Artículo 57º A.- Agotado el debate el Presidente pregunta quiénes se van a abstener. Si su número es mayor a los que desean votar, declara la votación en suspenso. Si el número es menor ordena que se vote. El voto es obligatorio aun para quienes han optado por la abstención.


BIBLIOGRAFÍA

·        Constitución Política del Perú

·        Comisión de Constitución y Reglamento. Informe sobre la consulta solicitada  por el señor Presidente del Congreso de la república respecto a la aplicación del reglamento del Congreso en los casos en los que como resultado de una votación  se contabiliza un número de abstenciones  mayor a los votos a favor o en contra. Lima, Congreso de la República del Perú, diciembre de 2003 (fotocopia).

·        Delgado Guembes, César. Informe sobre tratamiento de la abstención a solicitud de la Comisión de Constitución y Reglamento. Lima, Congreso de la República del Perú, octubre 2003 (fotocopia).

·        Delgado Guembes, César. Dificultades de la valoración de la abstención en los procedimientos de votación. Conferencia pronunciada en el Primer Congreso de Derecho Parlamentario. Lima, Congreso de la República del Perú, octubre, 2005 (fotocopia de trascripción).

·        Di Porto, Valerio. Dificultades de la valoración de la abstención en los procedimientos de votación. Conferencia pronunciada en el Primer Congreso de Derecho Parlamentario. Lima, Congreso de la República del Perú, octubre, 2005 (fotocopia de trascripción).

Reglamento del Congreso de la República del Perú.


[1] Es este el estado en el que ha quedado en la sesión de la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales (7 votos a favor, 0 en contra y 8 abstenciones); 3 votos a favor y 3 abstenciones en la Comisión de Economía, el 14 abril de 2005.

1 comentario:

  1. Interesante! Aquí explican además como se contabiliza la abstención! Es importante que todos vayamos a votar! Aquí lo explican bien: http://www.uncomo.com/articulo/como-contabilizar-la-abstencion-electoral-3277.html

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